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【时间】 2012年8月24日 09:42 【来源】 监察部网站 自2004年4月5日中办发﹝2004﹞12号文件下发以来，中央纪委监察部对派驻机构实行统一管理已经有七个年头了。作为党中央改革完善纪律检查体制的重大决策，七年间，纪检监察派驻机构新的领导体制和工作机制已经建立起来，派驻机构统一管理各项措施制度不断完善，统一管理后的各项工作逐步走上正轨，驻在部门的反腐倡廉工作保持健康发展，成效明显。实践证明，中央关于纪检监察派驻机构统一管理的决策是正确的，对于充分发挥纪检监察机构的职能作用，加强对驻在部门领导的监督，推进党风廉政建设和反腐败工作起了重要作用。 七年过去了，借助网络搜索引擎，我们很容易就能看到，在统一管理工作开始之初，社会关注度极高，媒体和网络的评论很多，民众充满期待。但是这种关注和期待的热度随着时间的推移逐渐在降低，今天的媒体和网络上已经少有关于纪检监察派驻机构的报道和评论，这似乎是反映在公众身上的一种“七年之痒”现象。 “七年之痒”只是个比喻，理性的梳理却必不可少。党的十七届四中全会再次强调：“完善纪检监察机关派驻机构统一管理，健全对驻在部门领导班子及其成员监督的制度。”从一位中央纪委监察部派驻机构的工作人员和这项制度的观察者的角度来看，纪检监察派驻机构统一管理的进一步完善要在三个“正确认识”的基础上进行。 一是正确认识派驻机构的职责。纪检监察派驻机构统一管理和巡视制度是党内监督，特别是监督省部级领导班子和领导干部的两项重大决策。巡视制度旨在加强对地方党政领导班子和领导干部监督的力度；派驻机构统一管理则强化对中央和国家机关领导班子和领导干部的经常性监督。中央和国家机关权力集中，干部较多，监督责任重大，因此纪检监察派驻机构要把监督作为第一位的职责，牢固树立“加强监督是本职、疏于监督是失职，不善于监督是不称职”的观念，切实加强对权力的监督制约，防止权力失控，决策失误和行为失范。统一管理后，派驻机构从由驻在部门与纪委监察部门双重领导、双重管理到纪委监察部门直接领导、统一管理，地位更加超脱，这为实施监督创造了更加有利的条件。 纪检监察派驻机构在监督之外的另外一项职责是协助驻在部门推进党风廉政建设和反腐败工作。部门和系统党风廉政建设和反腐败工作的责任主体是部门党组和行政领导班子。派驻机构集中精力研究和处理监督方面的重要问题，协助驻在部门协调反腐倡廉工作，不是大包大揽，更不能包办代替，而是要提出意见和建议，督促驻在部门领导班子切实担负起党风廉政建设的全面领导责任，积极协调各职能部门抓好反腐倡廉工作的落实，做到“到位而不越位”。 通过统一管理，派驻机构保持相对的独立性和权威性，要在此基础上，充分认识自身职责，分清主次，明确定位，强化监督职能，把工作重点放在对领导班子和干部的监督上。但是当前派驻机构履行监督职责还存在一定的困难，主要表现在人手不足，办案能力弱，特别是从近年来发生的一些重大的领导干部违法违纪案件来看，派驻机构在监督驻在部门领导干部方面离人民群众的期待还有差距。如何在现有的条件下整合资源，创新体制，从而更好发挥派驻机构的作用是一个值得探讨的课题。 二是正确认识派驻机构统一管理的完整性。完整的派驻机构统一管理应当包括对派驻机构业务工作、干部工作和行政后勤的统一管理三大方面。这三个方面是派驻机构充分履行职责特别是监督职责的重要条件，是派驻机构充分发挥作用的体制保障和组织保障。但是由于最初条件不成熟，派驻机构统一管理采取“分两步走”的办法，先对派驻机构的业务和干部工作实行直接管理，行政后勤仍按原渠道和办法由驻在部门负责，同时，先对双派驻机构实行统一管理，单派驻机构后统一管理。单派驻机构的统一管理在随后的2005年已经完成，至此派驻机构业务工作和干部工作统一管理基本实现，但行政后勤的统一管理由于问题复杂，迟迟没有完成。因此，当前的派驻机构统一管理并不能说是完整的统一管理，但这条路还要走下去，至少维持现状不应该是终点。 除了行政后勤没有实现统一管理外，各派驻机构之间在人员编制、内设机构的设置、工作方式等方面也存在差别。应当承认，驻在部门职能不一，实际情况千差万别，派驻机构存在差异十分正常，也十分必要。比如在实行全国垂直管理的部门的派驻机构与对本系统只有指导而没有领导关系的部门的派驻机构之间，在国务院部委的派驻机构与最高人民法院、最高人民法院的派驻机构之间，应当保持差异。但是这种差异应当是建立在一定的统一原则基础上的差异，而且是能够保证最大限度发挥效用的差异。按照一定的统一原则根据驻在部门和系统的不同特点确定派驻机构的编制、内设机构和履行职能的方式，也是优化资源配置，增强派驻机构监督力的重要途径。 纪检监察派驻机构的统一管理工作是从对中央纪委监察部派驻机构的统一管理开始的，但这并不是这项工作的全部。党章规定：“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会要同时向上级纪律检查委员会报告。”纪检监察领导体制的特殊性对全国纪检监察系统的统一性提出了要求。但是作为各级纪检监察机关的重要组成部分，派驻机构的存在方式很不统一，既有归口派驻的，也有联合派驻的，还有单独派驻的，不一而足。这种情况在地市以下的纪检监察部门更加突出。当前这种状况不利于上下级纪检监察部门的工作交流，也不利于形成统一有效的纪检监察体系，实践中更不利于同一系统纪检监察机构之间的业务指导和协作。与此同时，我们也应该看到的是，正是由于各个地方在派驻机构设置上的多种探索，为将来的统一和完善提供了很好的经验。探索要重视，经验要珍惜，但不能仅仅停留在探索和经验的层面。 三是正确认识派驻机构的管理问题。纪检监察机关对派驻机构的管理，首先是干部的管理。仅中央纪委监察部派驻机构就有600多名干部，是纪检监察战线上一支重要的力量。由于其特殊的性质，派驻机构的干部不仅要注意提高纪检监察专业素质和办案能力，还要增强其围绕驻在部门的中心任务开展工作的能力。这就要求探索一种适合派驻机构干部特点的教育监督和管理方式。另一方面，由于派驻机构的首要职责是监督，因此在派驻机构干部的管理上要突出强调保持其独立性和权威性，这一点对纪检组长和监察局长来说尤其重要。在实践中，通过纪检组长在党组内按任职先后排序和监察局长列席驻在部门重要会议等规定增强了监督的权威性。在保持独立性方面，新修订的监察法规定：“对派出的监察人员实行交流制度。”这项规定应当认真落实，特别是对长期在一个部门工作的纪检组长和监察局长要加大交流力度。 当前纪检监察机关对派驻机构的管理还表现在业务管理上。统一管理后的派驻机构不同于双重领导下的派驻机构，更不是驻在部门的内设机构，要按照派出它的纪检监察机关的部署开展工作，向其请示汇报。纪检监察机关要加强对派驻机构的领导，及时解决派驻机构工作中的突出问题，听取派驻机构主要负责同志工作汇报和述职述廉制度，以及重要情况向派驻机构通报制度。要理顺纪检监察机关各部门同派驻机构的关系，机关各部门要增强服务意识，及时解决派驻机构提出的问题，要更多得与派驻机构一起研究工作，加强沟通联系，通过召开座谈会等方式听取意见，交流经验，而不是简单地要求报材料，下任务，甚至多头要求报材料，下任务。 纪检监察派驻机构统一管理是惩防体系建设的重要任务，是新形势下推进党的建设新的伟大工程，加强党内监督的一项重大改革。但凡改革，都是一个循序渐进的过程。我们有理由期待统一管理的方式和内容在实践中不断完善，从而更好地发挥派驻机构在党风廉政建设和反腐败斗争中的作用。以上粗浅的认识，意在期抛砖引玉，希望能够重新引起更多人对这项改革的关注。 （作者系驻文化部纪检组监察局 何海锋）
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