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如何理解《土地管理法》第七十三条的规定
非法转让土地案件在土地案中的确是比较复杂的，处理难度也比较大。究其原因，一是现有法律法规的规定比较原则，容易在理解上产生分歧。二是我国的市场经济体系和秩序尚在逐步完善之中，而非法转让土地案件又与市场经济联系极为密切，把握起来势必缺乏经验。非法转让土地案件本身，较之非法占地、非法批地等其他土地违法行为，具有更为明显的特殊性和复杂性，因人、因地、因时的不同而产生不同的认识和判断在所难免。因此，至少在目前，我们不宜简单地以对错来评价关于非法转让土地案件的定性和处理结果。我国不是判例法国家，即使法院在审理同类案件中，出现不同甚至相反的判决结果也是不鲜见的。所以，下面就此所谈的一些认识和理解，也仅为一家之言而已，并无对他人观点的肯定或否定之意。
对非法转让土地案件中受让方行为的定性既然我们讨论的是非法转让土地案件，而不是一般的非法转让土地行为，就意味着在非法转让行为中，不仅签订了转让合同，而且支付了价款或者部分价款，并采取欺骗手段办理或者部分办理了有关转让手续。如果仅仅是签订了非法转让土地合同，应作为一般的非法转让土地行为予以制止即可，并不构成非法转让土地案件。因此，笔者认为，在非法转让土地案件中，受让方的行为性质属于非法转让土地行为。
理由有三：第一，不论法律在表述上是否存在瑕疵，或者在理解上是否容易产生分歧，《土地管理法》第七十三条的立法本意，的的确确是包括非法转让土地行为双方的。对此，参与立法的同志在编写新《土地管理法释义》中有明确的说明。即使属于一般的非法转让行为，比如只是签订了非法转让合同，就被及时发现并予以制止，非法转让行为仍然包括转让双方，只是在这种状况下作如此区分没有太大的实际意义罢了。
第二，在非法转让土地案件中，签订所谓的“转让合同”，仅仅是非法转让整体行为中的一个环节或者步骤，本身并不是独立存在的，也难以构成非法转让土地案件。反过来也就是说，一旦构成非法转让土地案件，转让行为双方除了签订“转让合同”外，受让方一定还实施了支付价款，参与以欺骗手段办理相关手续等违法行为，这是构成非法转让土地案件的前置条件。受让方的行为性质当然属于非法转让土地行为。
第三，从字面理解来看，“转让”仅仅是单方面的一种意向，并没有发生转让行为，也不存在法律意义上的转让方和受让方。只有当有人前来洽谈，并签订合同，支付价款，办理有关手续等，才有“转让行为”一说，才有转让方和受让方之称。换句话说，没有受让方的实际参与，就不会有转让行为的发生，更谈不上构成非法转让案件。
既然受让方是转让行为（而不是转让）不可或缺的，那么非法转让土地案件中当然也应该包括受让方实施的非法转让行为。
对非法转让土地案件的处罚究竟应该如何理解和把握《土地管理法》第七十三条规定的没收、拆除、罚款等几种行政处罚措施，并对非法转让土地案件双方，特别是受让方作出相应的处罚呢？
第一，对转让方，适用没收违法所得，可以并处罚款。在新《土地管理法释义》中，将“违法所得”解释为“所获得的全部价款”，没有“获得价款”的，不适用“没收违法所得”的处罚措施。显然，没收违法所得只能是针对已经获得了价款的转让方实施。这样的解释，与前面谈到的构成“非法转让土地案件”应当具备的前置条件的观点是吻合的。而对于是否同时实施罚款处罚，应视情况而定，可以罚款，也可以不罚款。
第二，对受让方，只适用“罚款”的行政处罚，且不是必须的；不适用“没收违法所得”的处罚。 1990年，全国人大常委会法工委有一解答，“‘没收违法所得’，不能解释为包含没收土地”。该解答与新《土地管理法释义》中，将“违法所得”解释为“所获得的全部价款”，有异曲同工之处。据此不难看出，在非法转让土地案件中，对于转让方和受让方的处罚是有明显区别的，反映了罚当其过的原则。在这个问题上，有观点认为“对受让方的处罚应是没收其非法受让的土地”的说法，是值得商榷的。
第三，非法转让土地案件的标的物是土地使用权，而不是土地，在案件处理上应该是“收回土地使用权”。作这样的理解，有两层涵义：一是土地使用权只是所有权的一项权能，按照物权理论，对于某一项权能的行使只能是限制、收回，不存在没收的问题；二是收回土地使用权，不是行政处罚的一种措施，自然在新《土地管理法》第七十三条的法律责任中也就没有表述。至于“没收”与“收回”的区别，则类似于“罚金”和“罚款”，尽管数额可能是一样的，但性质完全不同，前者承担的是刑事责任，后者承担的则是行政法律责任。也就是说，“收回土地使用权”与“没收土地”在效果上也许区别不大，但却不具有处罚的性质，即使非法转让的土地实际掌握在受让人手里，仍不能视为对受让人的行政处罚。
非法受让土地不等同于非法占地除前面谈到的以外，对于非法转让土地案件如何定性和处罚，还有一个关联性观点需要讨论，即“非法受让土地行为是非法占地”。非法转让土地行为和非法占地行为，是两个独立的土地违法行为表现，不应将二者等同起来。如果受让方在非法转让土地行为受到查处后，仍实施占地建设，就构成了非法转让土地和非法占地两个违法行为；如果受让方在非法受让的土地上实施占地建设后才被发现而受到查处，应定性为非法转让土地行为，此时对非法建筑物的拆除或者没收，应视作对非法转让土地行为中受让方的从重处罚。此外，非法受让土地是非法转让土地行为表现的一个方面，在现有土地管理法律法规的法律责任规定中，尚没有独立的关于“非法受让土地行为”的规定，或者说，所有土地违法行为中根本就没有“非法受让土地行为”一说，也就不存在“非法受让土地行为是非法占地”。需要说明的是，对非法建筑物的拆除或者没收，是由于受让方在非法转让行为中的情节比较严重，与罚当其过的原则并不矛盾。因为你明知转让行为是违法的，还要实施占地建设行为，以致造成了更为严重的后果，理应承担相应的法律后果。如果在非法转让过程中由于信息不对称，转让方采取造假、隐瞒等手段，使受让方是在不知情的情况下，实施了转让行为，则属于转让方的诈骗行为，超出了这里讨论的范围。
补充一点，前面讨论中提到的《土地管理法释义》等，属于学理解释，不具有权威性，仅作为辅助性依据。
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