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□陈意良
2009年5月，为解决崀山景区行政执法权过于分散、执法不力等问题，湖南省新宁县成立了以县委常委、常务副县长为组长的崀山风景名胜区联合执法协调领导小组，组建崀山风景名胜区联合执法大队，并下发文件明确相关事项。从三年多的工作实践来看，联合执法大队的成立与运行，较好地解决了崀山景区多头执法、职责交叉、权责脱节等问题，为实现风景名胜资源保护管理积累了经验，但也暴露出一些问题和不足,亟需通过管理体制的改革、扶持政策的完善、依法行政的强化予以解决。 执法队伍现状 1.机构设置 崀山风景名胜区联合执法大队是新宁县人民政府直接领导的临时联合执法机构,现有队员18人，分别从相关部门抽调，均具有相应的行政执法资格。按照规定，抽调人员参与联合执法的部门，不得再单独在景区内实施与保护管理风景名胜区有关的行政许可、行政处罚，违者将依法依纪追究单位主要领导和直接责任人的责任。 2.运行机制 大队实行“四统一”的内部管理和运行机制，即所有抽调人员由大队统一领导；执法人员实行单独考核；抽调人员除基本工资、各项保险缴纳与原单位维持现有关系外，各项津补贴、奖金、福利待遇由县财政足额拨付到大队统一发放；大队所有执法活动和其他工作由大队负责人统一安排、调遣。抽调的公安干警代表公安机关维护联合执法秩序，对妨碍正常执法活动的人员依法予以制裁，其中林业公安干警还负责对景区内的涉林犯罪行为立案查处。 现存问题分析 三年来，在上级的正确领导及相关部门的大力支持下，多措并举抓队伍、坚持不懈强基础、主动作为履职责切实当好景区的“110”和“保护神”，工作成效十分明显。大队先后被邵阳市委、市政府评为“崀山申报世界自然遗产工作先进单位”，被邵阳市青年职工工作委员会授予“青年文明号”光荣称号等。在取得成绩的同时，景区资源保护和行政执法工作还存在着许多的困难和问题，主要表现以下方面： 1.“游农”矛盾较为突出 崀山景区区域内有2万多名原住民。崀山景区的风景名胜资源虽归国有，但组成风景名胜资源的山林土地归村民集体所有。受景区林木全封全禁、高标准整建村庄限制民居和民用设施建设等影响，加之崀山各个历史开发时期遗留了一定的问题，管理者与村民的生产生活的矛盾复杂尖锐。 2.执法环境有待改善 部分老百姓对执法工作有抵触情绪。 3.执法能力有待提高 因为大队按文件规定只是临时联合执法机构，执法主体不是完全符合依法行政的要求，一旦不慎，极有可能出现行政诉讼败诉和被追究错案现象。 发展对策 1.依法改革管理体制 风景名胜区行政执法关键是要合法、实用——合法就是行政执法本身要合法，包括执法主体合法、执法人员合法、执法程序合法、适用法律法规准确；实用就是在风景名胜区范围内发生了违法行为能够得到及时、有效解决。 建议：第一,县人民政府根据相关法律法规和政策，报请市人民政府提交省人民政府批准，成立崀山景区管理行政执法局，取得执法主体资格授权，取得强制措施权及适用其他有关法律的授权，作为县人民政府实施崀山景区管理相对集中行政处罚权的行政机关，负责崀山景区的综合行政执法工作。 第二,机构成立后，对现有的队员予以合理安排，同时依据新机构的“三定”方案核定职数原地择优提拔领导干部。 2.尽力完善扶持政策 在正确处理与景区2万多名原住居民的关系上，要有新思路、新方法，出台优惠政策，开辟有效途经让更多景区民众融入旅游服务业，不断促进景区群众增收致富。 在民居建房方面建议：每年的旧屋翻新、危房改造（原址改建）指标确定前应组织镇、村、组负责人及村民代表座谈，以便科学下达年度建房指标，经核实后的危房和住房特困户可从快优先审批；正在修编的崀山景区总体规划和详细规划中可以结合各村各景点的实际情况规划出一块区域作为新建户的安置区，通过统一风貌建设打造成旅游服务区。 生态公益林补偿方面建议：督促乡镇加林权发证进程，全面兑现拖欠的生态公益林补助。今后可在每年的景区门票收入中提取一定比例，逐年提高生态公益林补助标准。 3.强力推进依法行政 建立财政投入和保障机制。建议请求上级采取相应措施切实落实各项保障要求，加大对崀山景区资源保护和行政执法工作的经费投入，配置和改进执法工作必需的车船、设备、器材，改善执法机构的工作条件和执法人员福利待遇。 集中整治“棘手”问题。由于崀山风景名胜事业正处于快速成长阶段，各种利益诉求不一致。受省际边界关系错综复杂、部门关系难以协调等诸多不利因素的影响，仅靠联合执法大队的力量执法难度很大。 建议上级进一步加强领导，出面与广西资源县协调省际边界关系，继续保持崀山景区资源保护和行政执法的高压态势，通过开展集中整治、专项治理等方式，依法从严从重整治打击各类破坏风景名胜资源等违法犯罪行为，达到以案示法、有效震慑非法行为的目的。 （作者单位：湖南崀山风景名胜区联合执法大队） |
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