基层税务机关专业化管理模式探讨
廖兵当前，各种专业化管理已经普遍应用于税收工作的各个领域，提高了税收工作的质量和效率。常规的专业化税源管理模式分为行业分类管理、规模分类管理、分特殊类别纳税人管理、分税种管理和分涉税事务管理五类，最常见的是按行业、按规模、按特殊类型这三种模式。经笔者对直接负责纳税人征收管理的区县国税局管理现状重点研究，发现它们多是用多种专业化模式组合管理。如何准确把握税源特点和税源管理的要求，选择适合本地实际的专业化管理模式，实现管理效能的最大化，是当前基层税务机关应当研究的问题。笔者试对基层税务机关专业化管理模式思考如下。一、基层税务机关专业化管理主要模式分析（一）按行业专业化管理模式调研中发现，除对本单位辖区内未列明另行管理的纳税人实行属地管理外，区县国税局一般确定某个或某些税务所（分局、科、股,以下统称税务所），着重对本地重点行业或有关联的企业实行专业化管理。一是按指定管理。中心城区金融企业、大型商业零售企业集团、汽车摩托车及配件销售公司等行业相对集中，一些区县局指定税务所分别对重点行业企业实施专业化管理。如重庆市渝中区国税局，就曾对金融企业、一定规模的百货企业、汽车摩托车及配件销售、工业企业、建筑安装企业等行业，分别指定不同税务所进行重点管理。在经济较发达地区也存在指定管理。如广东省越秀区国税局，是在属地管理原则下，根据本地特点将所辖企业有侧重的划分为七大行业（100万元以上的大型百货企业、房地产开发企业、出版发行企业、公路管理养护业、收入在50万元以上的服装批发企业、收入在10万元以上的酒店经营企业、拍卖行企业）和三类特殊类型企业（税收收入在1亿元以上的超大型企业、已办理出口退税资格认定的进出口企业、个体工商户），指定所辖税务所重点管理其中一个或几个类型的企业。机构未分设的上海市区的税务部门也基本上是按行业专业化进行管理的，如黄浦区税务局、卢湾区税务局等。二是按产业链特点管理。如重庆市江津区国税局目前就36户分别涉及建材、机械等行业的企业，按产业链集中实施专业化管理，年税收收入可达3.6亿元；秀山县对6个大锰矿产销环节分别实行专业化管理。三是按选择管理。目前各地行业管理的实践更多地集中在基层税务所管辖范围内，它们根据本辖区中小税源企业特点及税源分布、经营规模、征纳方式等要素，对辖区内重点行业或特殊行业实施选择性的行业分类管理。行业专业化管理的优点。一是能形成以税务所为集体的专业化管理团队。对相同行业及其有关联关系的上下游企业实施专业化管理，使得基层管理单位的所长到税收管理员，对其侧重管理的行业都十分熟悉，开展专家型管理。二是绩效管理相对容易。由于单位内部重点管理的行业相同、业务类似，使工作绩效更具可比性。三是管理的针对性进一步提高。集中资源对部分行业和特殊类型纳税人进行重点管理，加强对同行业、同类别税源发展变化趋势的分析和预测，便于寻找管理的重点和难点。行业专业化管理的不足之处。一是各单位间辖区重叠，同一地域并列几个管理单位，容易造成漏征漏管或争抢税源问题。同时，也会因不同单位管理水平不同而产生税负不公。二是在实践中不易明确划分承担行业管理与属地管理的机构和人员之间的职责与考核标准。三是“条块”管辖的优势如果发挥不好，就可能出现“疏于管理,淡化责任”问题，较难发挥人才集中优势和行业管户规模优势。（二）重点税源专业化管理模式重点税源专业化管理又称按规模分类专业化税源管理模式，是指在对多数纳税人按“属地管理”模式下，设立专门机构，将重点税源进行集中管理的专业化模式。笔者选取重庆市国税系统为调查对象。据统计，全市45个征收单位中有不少于38个单位设立了重点税源管理所（分局、科，以下简称重点税源所）。除简单按规模划分的重点税源管理模式外，还有“重点为主+内部行业专业化为辅”（抽象为“重点+行业”）的模式。如：重庆市渝中区国税局就选择一个税务所，指定其对市级重点税源户实行“重点+行业”的管理方式。即将上年度应纳税总额在300万元以上的重点税源户，纳入重点税源所集中管理。重点税源专业化管理模式的优点。一是能更好地落实个性化服务。为重点纳税户提供优质高效的服务，提高大企业的满意度和影响力，有利于改善投资环境。二是易于发挥人才优势，可以较好的组织运用税务审计手段达到深入管理的目的。重点税源管理单位能集中较多全局税务审计方面的专家，有效应对大企业业务复杂管理难度大的局面。三是较之分散管理，该模式更容易控制和减少欠税的发生，有利于及时发现重大纳税遵从问题。四是便于管理，可在更大范围内有重点的掌握大企业的组织结构和生产经营情况，及时了解税源变化，及时采取有效措施加强管理，以较小的投入保证主要税收收入的实现。重点税源专业化管理模式的不足之处。一是规模标准不易科学把握，不利于调动非重点税源管理所培植税源的积极性，这些单位通过加强管理优化服务等培植起来税源大户，却因为达到重点纳税户标准要被“掐尖”，一定程度上会挫伤这些单位的积极性。二是专设重点税源所导致不同单位间及其内部不同部门间忙闲不均。重点税源所管户呈现行业门类较多，但每个行业户数不多的现象。只能在内部组与组之间，或人员之间作部分行业划分，虽然重点税源所配备的人员大都是一个局的骨干，但鉴于人的精力有限，一个税务所几个所长和不多的“精英”，在涉及多个行业的重点税源管理中，被要求成为所有重点户重点行业专家，也有难度。相对于行业专业化管理而言，反而不利于形成专业化的团队整体优势，有违专业化管理理念的初衷。重点税源所内也存在组与组工作量不平衡的忙闲不均问题，重点所的户都是大户，由于人手有限，让所有企业都享受的星级服务存在难度。三是缺乏税务机关内部的良性竞争。实践中表现为20%的管理人员收80%的税，80%的管理人员收20%的税，人为形成局内基层单位一家独大的局面，不利于形成单位间争先创优带来的“整体效应大于个体相加”的管理优势。（三）按特殊经济类型纳税人专业化管理模式一些基层税务局对大型个体集贸市场设立专门的管理所（分局、科），按个体纳税人实行专业化管理。如重庆市渝中区国税局在朝天门综合市场设立了个体专业管理为主的税务所，武汉市硚口区国税局汉正街税务所等。该模式的优点主要表现为：一是可以加强对个体工商户和大型集贸市场内纳税户的登记管理，有利于集中力量加大巡查力度，杜绝漏征漏管。二是有利于规范“双定户”的评定税工作。在市场按照规定的程序和统一要求核定应纳税额，增强评定税工作的透明度。三是有利于结合实际集中推行委托代征、库税银联网缴税等简易便捷的申报征收方式，节约征纳成本。四是方便加强对临界起征点个体业户的增值税征管。同时，还为管理员集中引导已达建账标准的个体工商户实行查账征收创造了条件。二、基层税务机关专业化管理模式的选择基层税务机关是税源管理责任主体，必须要坚持属地化管理原则，其专业化管理模式的选择上要视不同行政区域和所在地经济发展水平做不同的取舍和组合。（一）属地化管理原则下税源动态管理守土有责由于基层税务机关是征管法意义上对所辖区域税源管理有直接管理责任的法人单位，必须要有一定的机构和配置一定数量税收管理员，负责日常事项的责任区管理，一方面对相应的纳税人进行服务，另一方面加强停复业和非正常户管理，负责漏征漏管户的清理检查，通过属地化管理，落实税务登记基础信息核对工作，确保纳税人基础登记信息的准确性，把好源头监控关。（二）明确基层管理组织，突出行业专业化管理模式在原有属地管理的基础上，应详细掌握本地区企业的行业分布情况，针对不同行业生产经营和财务会计核算的特点，制定行业管理的方法和措施，将具备共同特点的纳税人抽取出来。选择性地抽取具备一定管户数量和规模的主要行业，按行业设置管理员及责任区，实行分行业管理。指定税务所重点对其中一个或几个行业的企业实施专业化管理，使基层管理单位从所（科）长到税务管理员，形成专家型管理团队。一种方案是将行业专业化管理的管理人员从属地管理的税收管理员职能中分离出来，单设或指定机构负责，主要开展税收风险分析、专业纳税评估、重点税源户的风险监控应对、中小企业的行业性风险监控等专业化程度较高的风险管理职能；把制度性安排、事务性管理服务职能保留在属地管理的税收管理员职能中。另一种方案是“行业管理+规模类型纳税人管理”，即明确纳入专业化管理行业中达到一定规模的纳税人，指定某税务所负责一个或几个重点行业企业的管理，在推行专业化管理的同时，对未纳入专业化管理的行业、企业和个体户等仍按照属地管理设置责任区，该单位仍担负所在地非指定范围纳税户属地管理。也可以减少责任区数量，指定专门机构实行大责任区属地管理模式。解决“疏于管理，责任不清”的问题。（三）按区域经济发展状况选择相应专业化管理模式一方面，经济相对欠发达的边远县较适合采用重点税源管理模式。因为县城的税源结构有自己的税源特点，如企业规模大小不一，县城一般集中了本地作为重点税源主要的大企业，而乡镇农村多是为数众多的中小企业。城区税务所由于其天然的区位优势以及优秀干部向城区集中愿望带来的人才优势，使其自然担负起重点税源管理机构的职责，其他单位不具备与城区税务所竞争的条件，所以县城较益推行以规模为主的重点税源管理模式（即城区设重点税源所）的专业化管理方式。另一方面，中心城区因其税源结构特点益采取以行业专业化管理模式。其税源结构主要有三个特点。一是户数较多，大企业集中，也有不少中小企业，更有为数众多的个体业户。二是行业齐全，每个行业都有几十户甚至成百上千户纳税人，每个行业的税收管理方法、管理重点不尽相同；三是涉税事务比较繁杂，而且总部经济特点突出，经常出现整体资产转让、债务重组、关联交易等重大涉税事项。益采取以按行业为主的专业化管理模式，或采取“行业为主+规模类型纳税人管理为辅”的管理模式。还因中心城区基层国税局干部在任何单位都不存在太大的区位落差，各单位间客观上有良性竞争的条件和愿望。从均衡工作量，充分调动各单位积极性的角度，以及更利于发挥行业专业化管理的优势着眼，建议中心城区实行以行业为主的专业化管理方式。另外从执法权制约和加强对单位领导干部廉政监督的角度考虑，重点税源过于集中也非最佳选择。（四）区别情况选择特殊类型纳税人专业化管理模式建议辖区内具备一定规模的大型个体集贸市场的基层国税局，设立专门的集贸市场管理所，实行按特殊类型纳税人专业化管理模式，加强个体工商户和大型集贸市场的征收管理。基于新所得税法的实施，内外资企业管理差异的缩小，各地实践中普遍感觉对涉外企业专业化管理模式已无必要的情况下，建议不再专设基层管理所，而是适应本轮机构改革的趋势在基层国税局设立或明确机构，设大企业和国际税务管理科、进出口税收管理科（税政科、股）负责涉外企业专业化管理，指导基层税务所进行有关涉外企业税务管理。
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