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晋豫两省在云台山开发问题上的长期争执，形成跨省交通及景区内交通不通畅、旅游形象受损、生态环境破坏严重等现实问题。地界之争，本应是行政上的事，与经济发展尤其是旅游发展并无必然联系，对管理部门而言，发展旅游应该要有超越地界之争的博大胸怀。
□邵琦 最近晋豫两省围绕云台山景区的“地界之争”再次浮出水面，引起各界关注。尽管这个问题由来已久，但近来愈演愈烈，到底是什么原因促使山西省陵川县境内民众的维权开始由最初的行为艺术转化为实际的自残？对此，有媒体记者撰文指出，“目的都是希望以此引起晋豫两省的关注，妥善处置云台山地界纠纷问题”。依笔者之见，要弄清这种现象出现的原因，就有必要先搞清楚“地界之争”的实质，也只有在此基础上，涉事双方拿出最大的诚意，加强区域旅游合作，共同开发共享旅游资源，才有利于解决二者对边界旅游资源的争夺。 问题实质 “地界之争”，多是指两者或多者由于边界争议存在而引发的对边界争议地区领地、人口、资源、物品的相争。其实，关于山西河南两省围绕云台山景区及周边地区的省界争议已有定论，早在2000年国家勘界办就肯定了山西对有争议面积的合法行政权，并且以民政部、水利部、建设部联合发文的形式，对山西、河南两省下发了《关于晋豫两省在云台山风景名胜区和青天河水库段的行政区域界线及有关问题的处理意见》（民发〔2000〕248号文），文件肯定了景区规划区内所有的土地、山林、房屋、旅游设施等一切权属维持原勘界现状不变，同时要求“保持云台山风景区的规划、建设、管理现状，维护云台山国家重点风景名胜区的完整性，景区内的一切开发行为要服从云台山风景区的统一规划和管理”。可以说，当时国家有关部委对这一地区的省界纠纷处理是客观、公正的，既尊重了历史，维护原有勘界现状不变；又考虑了现实，为两省开展区域旅游合作、共同开发利用共有旅游资源提供了较大的政策空间和合作空间。因此，据这一点来说，山西河南两省在云台山地区的边界争议是不复存在的。 但问题的关键就在于，两省的区域旅游合作根本不在同一轨道和同一层面，即便有争议地区属于山西管辖，云台山景区5/6的核心景点都在山西境内，但是在实际开发利用和对经济社会影响方面，河南省却走在前列。河南省自1983年就开始着手开发云台山景区，并在目前形成了一个集世界地质公园和国家级风景名胜区、国家5A级旅游景区、国家自然遗产、国家森林公园、国家级猕猴自然保护区、国家文化产业示范基地等6个国字号称号于一体的风景名胜区。2011年，云台山景区接待游客480万人次，实现门票收入3.7亿元，进入河南省地税纳税50强，成为河南省旅游业的龙头。与河南省开发云台山不惜余力、风风火火，旅游品牌、综合效益俱佳形成巨大反差的是，山西省陵川县自上个世纪90年代起，对其所谓的“上云台景区”（就是云台山山西部分）进行了开发，但只是小打小闹，根本形不成气候。正因为此，山西陵川县近年来确立了“生态立县”战略，以打造“中原地区最有影响力的休闲旅游健康度假中心”为目标，明显加快了旅游业发展步伐，并把旅游资源丰富的上云台景区作为招商引资、基础设施建设的主战场来抓。也正是在山西陵川、河南修武都把旅游业作为当地经济重要增长极的情况下，属于一山同水的云台山旅游资源才成为双方争执不下甚至为之“大打出手”的“宝贝”。河南省在单方面越过省界开发隶属山西境内的旅游资源，分享由于旅游开发带来的种种红利的同时，一方面又拿维护国家级风景名胜区完整性的“尚方宝剑”，打压山西方面陵川当地的旅游开发建设，因此出现了双方因为争夺旅游资源而凸显的“地界之争”。 这场看似停留在行政表层的“地界之争”，其实质是“资源之争”、“利益之争”，是山西和河南两省在行政区划边界无争议的情况下，由云台山这一共享、共有的旅游资源在旅游开发利用方面产生的利益纠纷，这个纠纷的根源就在于河南方面的单方面越界开发，忽视了两省共同拥有这一基本现状，尤其是牺牲了景区辖区、山西境内百姓的生计，由利益分配严重失衡而造成利益之争。其问题产生的根源都在于两者在争相开发旅游资源的同时，完全漠视了辖区民众特别是山西境内老百姓的民生问题。因此，这是一场由政府间“地界之争”引起，由民众埋单，以辖区民众的出行不便、发展受挫、民生受影响为代价的“资源之争”、“利益之争”。 解决之道 这场漂浮在行政表层的“地界之争”，其根源在于失衡的利益分配，充分暴露了两省在勘界、区域旅游合作开发和发展旅游价值取向等多重层面存在的一系列问题，也直接导致了当地村民不仅不能分享由于发展旅游带来的种种红利，而且因为两省之间的“地界之争”造成交通来往受阻，发展空间狭小，民生问题受到挑战。因此，其解决之道必须坚持“民生优先”的原则，把握“地界之争”问题的实质，从各个层面入手，扎实促进旅游区域合作，在致力于促进两省双方百姓民生改善、人民群众更加满意的前提下，做好共同开发，共同受益。为此，笔者建议： （一）突破发展心结，改变发展理念，提高发展境界。 晋豫两省山水相连，同属中部地区，又同是华夏文明的重要发源地，在政治、经济、社会和文化等方面存在巨大的交流合作空间。山西目前全省上下正在抢抓机遇促转型，上下同心谋跨越，建设国家资源型经济转型综改试验区，在诸多方面需要大胆探索、先行先试。在争议区域云台山地区的旅游开发上，河南焦作市创造的“焦作现象”，正是山西推进资源型地区转型，以发展旅游代替将要枯竭的煤炭资源开发，实现社会经济全面转型的榜样和典范，具有深刻的学习借鉴意义。而河南省也正在为建设中原经济区，打造国家重要的粮食生产和现代农业基地，全国工业化、城镇化和农业现代化协调发展示范区，全国重要的经济增长板块，全国区域协调发展的战略支点和重要的现代综合交通枢纽和华夏历史文明传承创新区而努力。云台山不仅是河南、山西的云台山，更是中国、世界的云台山。地界之争，本应该是行政上的事，与经济发展尤其是旅游发展并无必然联系，对管理部门而言，发展旅游应该要有超越地界之争的博大胸怀。因此，晋豫两省都要抛弃前嫌，从发展旅游的根本目的着眼，为了使两省共有景区的人民生活质量更加提高，为了使广大游客享受到更安全、更满意、更便捷的旅游服务，要保护好、发展好、利用好云台山。 （二）跨越晋豫省界，充分协调沟通，合力解决问题。 跨越晋豫省界，国家、山西河南两省要在多个层面展开充分协调，积极沟通，以实现两地政府共识、企业共赢、群众共富为目标，合力妥善解决当下存在的主要矛盾和关键问题。 1.政府层面 作为一处极具品牌影响力的国家级风景名胜区，由于“地界之争”的困扰，云台山景区的生态保护已受到影响，景区的品牌形象已经受损，周围百姓的民生大计更是面临诸多困难，这一问题已经到了非解决不可的境地。因此，站在维护地区和谐稳定，着力改善民生的高度，站在维护云台山旅游可持续发展，共同开发利用好旅游资源的角度，亟需上级政府出面，协调晋豫两省合力彻底解决“地界之争”的问题。 从国家层面来讲，亟需政府作出公正的调解，及时纠正原来由河南省方面独自规划、单独申报造成的失误。建议由国务院建设主管部门住房和城乡建设部牵头，协调组织山西、河南两省对《云台山风景名胜区总体规划》进行修编，从云台山风景名胜区全域综合考虑，进行统筹规划、总体布局，改变目前规划区域不完整、基础设施和接待设施不配套、生态保护不体系、规划实施操作不科学等一系列问题，集两省之力联合建设云台山大景区。 从山西、河南两省省级层面，要及时组织相关部门联合组成云台山问题处理协调调查组，协商处理两省之间的矛盾，妥善处理景区发展问题；同时，建议建立山西河南云台山风景名胜区协调联席会议制度，定期或不定期就云台山保护、开发和利用中存在的问题进行及时沟通，协商解决，两省的省级建设主管部门要切实履行起对属于各自区域内的云台山大景区开发建设的监督管理权，坚决制止低水平开发、重复建设和破坏生态等现象再次发生。 2.企业层面 创造良好的旅游发展大环境，是云台山合作的基础。云台山旅游合作过程中，最大的障碍就是由于行政区划造成的分而治之。而行政区划属于政府行为，惟有通过政府参与，制定相应的政策和措施，才能解决。鉴于目前山西和河南对云台山管辖权的巨大争议，以及国务院目前的处理方式，建议两省在平等分配发展机遇、强化共同利益、促进共同发展、保护生态环境、增强云台山旅游竞争力等目标的指导下，合作成立晋豫云台山旅游开发公司，对包括山西、河南在内的整个云台山景区进行整体打包管理运营，并严格按照股份制公司的运营模式进行机构设置和利益分配，在利益分配上两省可以在详细普查各共享旅游资源的基础上，综合各个方面的要素，按要素计算价值参与分配，并充分考虑到景区范围内两省周边区域百姓的民生状况的改善和劳动力充分就业的问题。 （三）正视存在问题，加强区域合作，共创美好明天。 由于两省在云台山开发问题上的长期争执，目前形成跨省交通及景区内交通不通畅、旅游形象受损、生态环境破坏严重等现实问题，因此亟需两省心平气和地坐下来，共同维护云台山景区的整体形象，就景区存在的各种问题进行充分协商，重塑“晋豫之好”。 1.加强云台山景区内部交通建设 目前，陵川至修武只有一条陵修二级公路通行。近年来随着冲突升级，位于山西与河南两省交界处的陵川勤泉村路工隧道（也是勤泉村通往河南省修武县的唯一通道）被河南省云台山风景区管理局焊上铁门锁死，给勤泉村民上下山和河南修武县横河村的老百姓出行造成极大不便。景区内缺乏完整的道路系统，河南方面只将道路修到自己景区管辖的省界处，导致修武方面的游客上不了山，陵川方面的游客也只能站在山上看山下的美景。以前景区的缆车架到了离山西勤泉村不远的地方，便于游客上山游览，但由于2004年冲突升级，修武方面关闭了缆车，限制了游客上山游览观光。 合作开发云台山旅游后，两省要加强整个云台山景区内部的交通建设。一是要保证河南到勤泉村的缆车及时开通，方便游客上下山；二是要统筹规划，在不破坏景区自然环境的情况下考虑从修武方向修建上山的景观路，沟通山上山下，连通整个景区；三是要彻底打破以前的狭隘观念，将两省景区之间的断头路打通，使整个景区连为一体。2.扩大对外宣传，重塑云台山景区的旅游形象 晋豫云台山旅游合作以后，需要重塑云台山旅游形象，联合对外宣传。一要统一景区名称，重新树立品牌形象。通过各种平面媒体和网站系列宣传报道云台山，让更多的人了解这段争议，回顾历史展望未来，展示双方合作的成果，消除冲突造成的不良影响，重新树立云台山“魅力山水”的品牌形象。二是云台山河南一方的知名度较高，可以借助已有的品牌效应，提升整个云台山旅游大区的知名度。三是借助旅游企业开发新的旅游产品，延长旅游线路，将整个云台山大区域串接起来对外促销。 3.恢复云台山的生态环境 云台山分属晋豫两省，过去双方为了各自利益，破坏性开发的事情时有发生，对云台山整体生态环境造成了极大破坏。山西一方在老潭沟河上游修建拦水坝蓄水，破坏了云台山原有的水系，致使老潭沟河下游的“亚洲第一高瀑”现已无水可流(除多雨时节)，就是影响极大、破坏生态系统最为典型的事件。同时由于下游缺水，云台山景区的植被和水文景观遭到了极大的破坏。 鉴于云台山脆弱的生态环境，云台山在今后的开发中要做好两方面的工作：一是要加强云台山的环境保护，建立景区综合环境保护体系。对于已经破坏的生态环境要加快恢复，尤其是要重点恢复被破坏的云台山的水系，重现亚洲落差最大瀑布——云台天瀑的壮丽景象。同时，拆除与景区格局不协调的建筑。二是要对大云台山区域内所有的旅游资源做全面普查，在统一规划的前提下，对云台山的旅游资源进行合理有序的开发，共同促进云台山旅游业的可持续发展。 （作者单位：山西省社会科学院经济研究所） |
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