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世上最长的边界为何不设防？ ——美国与加拿大处理领土边界问题的经验教训
地理使我们成为邻居， 历史使我们成为朋友； 经济使我们成为伙伴， 需要使我们成为同盟； 自然把我们联系在一起， 没有人能够将其分开； 联系的力量远胜于分裂的力量。 ――美国总统约翰.肯尼迪1961年在加拿大议会演讲
在美国的东北部和加拿大魁北克省南部之间有一条长达3000多公里的圣.劳伦斯河。这条河的西半部分约200公里河道构成了两国边界线的一小段。如果有机会置身这段河流之上东张西望，你会感受到漫长的边界线沿东西方向绵延展开。这条边界线，加上阿拉斯加的那一段，总共约长8891公里，大致相当于从美国的西雅图到中国上海的距离。这就是当今世界上最长的边界线。顺着边界线行走，你将惊奇地发现两国交界的大片土地上一派祥和宁静，看不到任何边防驻军的踪迹。不过，随处可见的旧时堡垒和纪念碑，似乎在提醒着人们：这些地方在历史上曾经是血腥的战场。 200年前，为了争夺领土，美加两国大开杀戒，大小战争此起彼伏。200年后的今天，这两个昔时的冤家仿佛成了恩爱的夫妻，在国际事务中夫唱妇随。在经济层面，它们相互为对方最大贸易伙伴（进出口额接近6000亿美元）和最大投资输出输入国（美国在加拿大外国直接投资存量约3000亿美元，而加拿大在美国则为2000亿美元）。 实际上，直到现在，美国与加拿大之间的领土问题并没有得到完全彻底解决。只是这个问题已经不再是影响两国友好交往的因素。它们终于在经历了战争和仲裁等各种尝试之后，找到了一种更加有效的处理领土纠纷的办法。 美加地图（图片来源：谷歌地图截屏） 一、最小的机构管天大的事情 美加解决两国间领土纠纷的有效方法，是创建了一个双边的常设国际机构——美加国际边界委员会。 早在1867年，美国以720万美元从俄国人手中购得今天称为阿拉斯加的土地。该地面积为170万平方公里。在美国拥有这片土地之后的数十年时间里，因地理和勘探技术等原故，阿拉斯加东面与加拿大西北面的边界是模糊不清的。这段边界问题拖到了20世纪初，当时的加拿大还是大英帝国的一个殖民地。于是，美国和代表加拿大的英国开始寻找一项更加有效的解决办法。1908年，两国正式缔结了一项条约，决定在美国与加拿大之间建立一个永久的国际机构以专门处理包括阿拉斯加在内的所有边界问题。1925年，这个名曰美加国际边界委员会的国际机构正式开张。一直到21世纪，这个机构的运作模式基本没有什么变化。 与其他国际机构比较，美加国际边界委员会的特点是极为鲜明的。 首先，规模小，运营成本低。这个委员会由两名常任委员组成，分别来自美国和加拿大。他们各自在华盛顿和渥太华设立总部，雇请少许行政和工程技术等辅助人员。两个委员每年碰头两次，交换意见和规划未来工作任务。美加两国财政部共同支付委员会日常运作费用。2005年前，该委员会年度预算金额一般都在150万美元以下。目前，维持在500万美元左右。 其次，职责专一，责任重大。根据1908年美英双边条约、美国总统声明和1960年国际边界委员会法案的规定，美加国际边界委员会专门负责8891公里边界上的各项事务，包括：勘察地形，绘制边界地图，清理边界线周边杂物，维护和修建边界标识物，监督和管理边界线附近建筑物规划，定期巡查以及解释与边界有关问题。另外，两个委员还可以就所发现的边界问题向各自政府提供咨询意见。每一年，委员会委员要联合撰写一份详细的工作报告并提交美加两国政府。报告内容涉及过去一年委员会各项工作的进展、需要解决的问题和解决方案建议。虽然该委员会在规模上几乎是世界上最小的国际组织机构，但是因为得到美加两国的全力支持和充分尊重，它在其存在的近一个世纪时间里解决了很多具体边界问题，美加两国再也没有因为边界问题发生武力冲突抑或激烈的争端。 再次，独立行使权力，原则上不受政府干扰。美加国际边界委员会的两位委员分别由美国总统和加拿大总督任命。正常情况下，只要活着，他们的任职都是终生的。因为其所服务的是国际组织，所以他们在履行职责时保持有很大的独立性。虽然美加两国政府为这个委员会提供全额财政支持，但是这属于向国际组织所尽的义务，而不能将其视为联邦政府的一个部门而发号施令。所有这一切均是为了保证该委员会在处理边境问题上的权威和公正。 美加边界上的和平拱门 二、往事不堪回首 今年是美国与加拿大（英）之间为争夺领土而血腥厮杀的那场战争200周年。200年前，即1812年，刚独立不久的美国向当时加拿大的宗主国英国宣战，派大军全方位侵入加拿大领土。加拿大军队、民兵和部分印第安人奋起应战，捍卫疆域。战争在大西洋、大湖地区的加拿大边境、美国海岸和美国南部州等四条战线上展开。战争从1812年6月一直持续到1815年2月。以1814年上半年为分界线，此前，美国几乎倾注全部的陆军和海上舰只发起进攻并占领很多土地；此后，英国携大胜拿破仑之威抽兵西进美洲大陆，收复失地，并在8月攻占美国首都华盛顿特区，将总统官邸付之一炬。美英军队在陆上和海上的各个战役中互有胜负，人员伤亡也旗鼓相当，所以这场战争异常残酷，以至于战争结束后，美加边界线上尸横遍野。 1815年2月，战火停止。双方在比利时根特签订和平协议。协议规定交战双方从各自所占领土地上退出，恢复到战前状态。由于战争导致大量人员伤亡，发起战争的美国一方没有获得任何新的领土，历史学家称这场战争是一场“白忙活的战争”。不过，这场战争让美加两国都冷静了下来，开始用更加理性的态度处理两国领土问题。在这之后的100年时间里，美加之间大部分模糊的边界通过谈判和仲裁而逐步确定而稳定下来。这为20世纪初期美加国际边界委员会创建埋下伏笔。
三、他山之石，可以攻玉 美加之间的边界问题与我们中国目前所面临的领土边界问题没有可比之处。但是，它们的教训和经验还是可以为我们提供借鉴和一些启示。 首先，因历史原因而形成的领土边界问题，难于在较短时间内取得突破，其彻底解决需要有耐心。中国与周边国家的领土边界问题多属于历史遗留问题，而且很多还牵扯着当事双方以外其他势力的参合，不完全是单纯的领土归属问题。解决它们的难度远远在美加边界问题之上。民众可以通过各种形式表达诉求，发泄情绪，而决策者则不能不面对实际，立足长远，全局性考虑问题。即所谓：不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。 其次，领土边界问题宜分阶段按我们的时间表解决。有朋友会说，今年的南海和东海岛争都是对手挑衅在先，我们为什么不奋力反击并乘胜追击扩大战果？这就是问题之所在。为什么对手要在这个时候进行挑衅，而且在我们浩大声势反击下却并没有半点怯意？遗憾的是，我们至今都没有真正搞明白对手的真实意图或动机。假若要将与周边国家的领土边界问题最终朝着有利于我们的方向解决，我们现在开始做的第一步应该是扭转被动应招局面，不能再被别人牵着鼻子走。针对日本极右势力在钓鱼岛问题上的挑衅，中国民间爆发的抗议浪潮和政府采取的反制措施，事实上已经在世人面前打破日本所谓“钓鱼岛无争议”的神话，为我们争得了主动。能否巩固这种局面并进而控制和主导事态发展方向，这是我们下一阶段的任务。作为较量中占主动位置的一方，通常不仅仅要拥有一手好的底牌，而且还应该适时主动出牌逼对手应招。在这个世界上，从大的国家间关系到小的人际间关系，都遵循着一个交往的潜规则，即你若让对手闲着，他就会不停跟你找事。与其让对手闲着跟你找事，不若主动为他找点事做。 再次，以美为师，分别同有关国家共同创设双边的常设领土边界机构，控制争端恶化。在中国周边，潜在的领土边界危机有很多。如若任其爆发，中国将疲于奔命，“聚精会神搞建设，一心一意谋发展”则落为一句空话。在这个强权即真理的世界，发展就是硬道理！发展上去了，失去的会回来；发展不上去，得到的终将失去。俗话说，十个指头按跳蚤，一个也捉不住。我们可以分轻重缓急，依据各项争端的实际情况分阶段地逐步与我们承认有领土纠纷的周边相关国家通过缔结双边条约创建国际性的常设领土边界机构。这种机制的好处至少体现在三个方面：第一，排除第三方以任何理由介入，这就如同没有任何其他国家介入美加边界问题一样；第二，这种制度性安排，保证了双方国家每一天都在共同积极地推进有关领土边界问题的解决；第三，可以将领土边界问题上的争端控制在技术层面而不至于时不时冒出来变成政治或其他问题。通过制度性安排处理领土边界问题，不是消极无作为。相反，这是扭转被动局面并进而掌控事态发展趋势的一种选项。现在，全世界都知道“时间在中国一边”。该着急的不是中国。更好地解决领土边界问题，中国还需要一点时间和耐心。 中华民族是一个具有高度智慧的民族。我们当倍加珍惜眼下千载难逢的发展战略机遇期。若一叶障目，坐失良机，老天绝不可能再给我们第二次机会！
【作者叶兴平：深圳大学国际经济法律与政策研究所教授】 欢迎转载，请注明出处和作者 http://yexingping.blog.ifeng.com/7511038.html |
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