机关事务立“家法”

机关事务立“家法”

来源：民主与法治 日期：2012-08-07

政府各部门不得采购奢侈品、超标准的服务或购建豪华办公用房；政府集中采购货物和服务的价格应当低于相同货物和服务的市场平均价格。

《机关事务管理条例》（下称《条例》）出台，张甫（化名）感到此后机关事务工作有了“家法”可依。他曾是某地级市机关事务管理局负责人，管了机关7年的吃喝住行。

“公车私用控制起来比较困难，还有油耗、维修保养费。公务接待费用也不少，预算用起来很紧张。”张甫说。

作为国内首部专门规范机关事务管理活动的行政法规，《条例》被社会寄予期待。“党中央、国务院对‘三公’费用等一直有明确要求，并尝试了各种控制方式，现在上升为行政法规，明确了法律责任，在未来的实施中会更加有力度。”北京大学法学院副院长、北京大学宪法行政法研究中心副主任王锡锌说。

《条例》由国务院机关事务管理局起草，于2011年11月公开征求意见，经2012年6月13日国务院第208次常务会议通过，共35条，分总则、经费管理、资产管理、服务管理、法律责任及附则等6章，将于今年10月1日起施行。

王锡锌认为《条例》主要针对的是控制和降低行政机关运行成本，“我国行政部门的开支不够透明，具体开销也由各政府部门自行决定，而《条例》体现的是政府自我控制，实施效果还有待检验”。

管住“政府大管家”

“《条例》适用范围包括各级政府及其部门的机关事务管理活动，以及其他国家机关和有关人民团体的机关事务管理活动，也就是说，政府单位全涵盖。”财政部财政科学研究所副所长白景明对记者说。

作为机关事务管理的实际操作部门，“机关事务管理局是各部委的后勤机关服务中心，主要是管理机关正常运行的后勤供应、住房、采购、接待等。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家介绍，政府机关的大部分财政都经过这个机构的处理，“它掌握了较大的财权与物资支配权，是个非常重要的环节”。

以国务院机关事务管理局为例，2008年7月9日由国务院办公厅印发的《国务院机关事务管理局主要职责内设机构和人员编制规定》中明确国管局的主要职责，包括负责中央国家机关行政办公用房建设与维修项目经费、离退休经费、公务用车经费等专项经费的管理；内设财务管理司、资产管理司、房地产管理司、后勤改革与综合管理司等9个机构。

“我们业务部门跟机关事务管理部门打交道并不多，部里的食堂、洗衣店、幼儿园、理发店、修车厂、基础建设等都归机关事务管理局管。”一位在国家某部工作的公务员李超（化名）对记者透露，“该部门还承担着为单位筹集资金的功能，比如它掌管的房产，可以对外出租，有一定收益。”

对此，竹立家表示，“机关事务管理涉及大量财物，若不公开和规范，容易出现问题。”

今年7月初，新疆自治区纪委对自治区机关事务管理局原党组书记、副局长孟传杰，自治区机关事务管理局原党组副书记、局长艾尔肯 依不拉音，自治区机关事务管理局原党组书记、副局长俞贞贵等人涉嫌严重违纪问题立案调查。

2006年7月至2009年春节期间，贵州安顺市机关事务管理局原局长王萍利用职务便利，采取重复报销、虚列支出等手段，侵吞公款并多次非法收受工程承包商及餐具供应商贿赂。

“家法”不立，“家贼”难防。“此次《条例》的颁布，是以立法形式管理党政机关内部事务的开始，但要真正做到降低成本，最关键是把规则细化并公开。”国家行政学院法学教研部副主任杨小军如是表示。

方向是大幅降低行政运行成本

2012年7月19日，国管局官网晒出《财政拨款开支的“三公经费”2011年支出决算和2012年预算情况表》。截至当日19时，共92家中央部委在其网站上公开了2011年度部门决算及“三公经费”等情况。

2011年国管局因公出国（境）费如住宿费、旅费、伙食补助费、杂费、培训费等支出47万元。中央国家机关购置车辆128辆，支出3891.07万元；公务用车运行维护费如燃料费、维修费、过路过桥费、保险费等支出427.38万元。公务接待费支出49.91万元。

这是中央部门继去年之后第二次向社会公开“三公”预决算。舆论认为，此次“三公”数字的公布时机也契合了此次《条例》运行的步伐。《条例》在总则一章就强调了各级政府应当定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况，建立健全经费公开的制度。

“事实上，本次《条例》内容并非全部新定，很多内容是与之前规定的衔接。”竹立家说，比如针对公务用车，《条例》衔接的就是2011年11月由工信部、国务院机关事务管理局、中直机关事务管理局制定的《党政机关公务用车选用车型目录管理细则》。2012年2月，以上三家又联合发布《2012年度党政机关公务用车选用车型目录(征求意见稿)》，意见稿中涵盖25家企业的412个款型车辆，全部是国产车，奥迪、丰田越野等均被排除公车序列。

关于政府采购，白景明认为《条例》是依据《政府采购法》具体细化的。《条例》十四条和十五条规定，政府各部门不得采购奢侈品、超标准的服务或购建豪华办公用房。此外政府集中采购货物和服务的价格应当低于相同货物和服务的市场平均价格。

对于公务接待，《条例》要求国务院机关事务主管部门负责拟订政府机关公务接待的相关制度和中央国家机关公务接待标准。

全国许多地区在公务接待方面已有探索并出台了地方性规定。2012年7月5日，温州市委市政府下发《关于改革和加强公务接待管理的通知》，规定包括：公务人员在市内从事公务活动，不允许进星级酒店用餐；一律吃工作餐，每人每餐不超过60元；禁止超规格接待，不得食用高档菜肴、高档酒以及高档香烟，野生黄鱼、鲍鱼、鱼翅、辽参以及茅台、五粮液等都不能点。

“温州的做法开了个好头，说明有决心把不正之风压下去。以后的改革路径也很明晰，方向就是大幅度降低行政运行成本。”竹立家说。

惩罚是全新的规定

在全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青看来，《条例》对“三公”违规进行处罚是全新的规定，他公开表示，“以前建造豪华办公楼、进行豪华装修没有处罚依据，条例出台以后就可以进行处罚”。

《条例》明确了对6种情形的处罚规定，如采购奢侈品、超标准的服务或者购建豪华办公用房的，超出规定的项目或者标准提供后勤服务的，安排与本部门业务工作无关的出国（境）考察或者培训的等。处罚形式包括责令改正、警告、记过、降级或撤职，一直到依法追究刑事责任。

“处罚还是有一定威慑力的。”杨小军说，“对党政机关的公务员而言，处罚影响其今后的发展，如果条例能真正实施，肯定能发挥效力。问题是，目前处罚规定还比较抽象，如何操作较难控制。比如‘上级机关责令改正’，如果上级机关未责令怎么办？上级机关又根据什么标准责令？责令改正达到什么程度？这些都需要细化和量化，概化的、模糊的、原则性的规定很难操作。”

竹立家认为，作为政府机关事务的“家法”，配套的监督机制尤为重要。目前《条例》有关监督的规定是：县级以上人民政府发展改革、财政、审计、监察等部门和机关事务主管部门应当根据职责分工，加强对机关运行经费、资产和服务管理工作的监督检查；接到对违反机关事务管理制度、标准行为的举报，应当及时依法调查处理。竹立家认为这样的监督可能达不到社会期望的效果。

“《条例》实际上是让政府自己控制自己，属于事中控制。除此之外，事先控制和事后控制也很重要。”王锡锌说，“事先控制体现在预算编制环节，人大应当对政府预算进行控制；事后控制体现在费用账目细额都应该明晰并对社会公开。”