2011年，中国的城镇化率达到51.27%。城镇化的快速发展是中国改革开放的重要成果，也是各方面体制机制创新的重要成果。十八大进一步明确中国要走新型城镇化发展道路，同时进一步强调要不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。这些重要论判，为下一步通过体制机制创新，推动新型城镇化健康发展，指明了前进的方向、提供了行动的依据。
城镇化体制机制创新针对的主要人群
中国城镇化要进行体制机制创新，政策设计的核心目标人群应是农民工和将要进城的农民。
2011年，按常住人口统计的中国城镇化率约为51.27%，但中国非农业户籍人口占全国人口的比重仅为34.5%，两者相差达到16个百分点。2亿多农民工在城镇就业和生活，但他们在子女教育、社会保障、住房等各方面，仍然不能充分享受到与城里人一样的公共服务待遇。
假使按51.27%的城镇化率计算，中国的城镇化率与世界上同样的中等收入国家相比，城镇化率仍然偏低。与世界上发达国家相比，中国的城镇化率要落后20多个百分点。据有关预测，到2030年中国城镇化率将达到65%左右，这意味着还将有2-3亿农村人口进入城镇工作生活。当前的城镇化政策总体上有利于农民进城，但也存在着许多体制机制约束因素，加大了农民进城的阻力。
城镇化体制机制创新已经取得一定成效
围绕已经进城农民工的市民化，以及减少即将进城农民工的进城阻力，从中央到地方，在体制机制方面，已有一系列探索实践。
——在户籍改革方面，当前小城镇的户籍改革已全面推开，大中城市户籍从严格控制到适当放宽。小城镇是中国城镇化的突破口。目前，有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，小城镇户籍管理制度已全面推开。大中城市的规模曾经受到严格控制。根据城镇化的发展变化，中央提出各地要“推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居条件”。近年来，各地采取放宽投靠条件、降低落户标准、扩大落户依据范围、取消指标管理等办法，放宽落户条件。少数优秀农民工，有机会选择在大城市就业地落户。
——在农民工基本公共服务供给方面，流入地的城镇政府采取了许多措施，逐步改善农民工的生活条件。一些地方探索农民工纳入城镇救助体系；一些地方开放公办学校、支持民办学校，农民工就业服务不断加强；多数城市开始以常住人口为基础进行公共卫生资源的配置，城镇医疗保险政策、养老政策、失业保险政策开始惠及农民工。
——在农民土地权益保障方面，国家出台规定，限制土地征收，保障农民权益。在我国现行的土地管理制度框架下，城镇化发展过程反映在土地问题上，就是农民集体所有的土地不断被征收为国有土地的过程。为了依法保障农民土地权益的宗旨，国务院办公厅专门下发通知，禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设，严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策。近期，一些城市提高了土地征收标准。
——在城镇行政管理体制方面，各地在现有体制之外进行了许多尝试。中国城镇的行政等级大致分为五个层级：直辖市——副省级城市——地级市——县级市——建制镇。近来，浙江、山东等地在少数经济实力较强、人口较多的“特大镇”，推进小城市培育，积累了一定的经验。
城镇化推进过程中体制机制存在诸多问题
在户籍制度、农民工基本公共服务、保障性住房建设、土地利用、等级化的行政管理体制等方面，现行的体制机制仍然存在许多问题，不利于新型城镇化向前推进。
1.当前户籍制度的问题。过高落户“门槛”排斥农民工。一些地方规定，“主城市落户需要在主城区务工经商5年以上，投资兴办实业3年累计税收10万，或者1年纳税5万以上”；还有一些地方规定劳动人口的落户条件是，居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满七年、有固定住所、稳定就业、符合计划生育政策、依法纳税等。
农民工落户成本负担机制尚未明确。东南沿海一些省份的积分落户政策对本省户籍农民工有特殊照顾，但对外省籍的农民工则没有照顾。主要原因是，他们在流入地的落户成本较高，到目前这笔成本的分担机制并没有建立起来。
居住登记制度配套措施跟进不足。全国已有近2/3的省份取消了农业户口和非农业户口的划分，建立了城乡统一的户口登记制度。但是，户口登记制度统一的背后，配套政策大多没有跟进，养老、医疗、低保等方面的福利待遇基本没有落实。
2.农民工基本公共服务存在的问题。农民工子女平等接受义务教育服务还有障碍。这方面问题包括：一是入读公办学校难。在现行财政体制下，义务教育经费拨付的依据是本地户籍，大多数城镇政府预算没有针对外来农民工子女的教育经费。二是择校借读费用高。广东省一些城市规定，达不到积分的农民工子女在就读公办学校时，要交借读费2-3万元。三是民办打工子弟学校教学质量较差。
城市对农民工公共卫生服务还存在盲点和漏洞。农民工计划免疫和妇幼保健可及性低于城市户籍人口。农民工疾病防控服务与农民工高流动性构成一对矛盾。农民工缺少职业病防护服务，他们在城中村的环境卫生条件较差。
外出农民工参加社会保险的比例总体较低。根据国家发改委城市和小城镇改革发展中心的研究报告，2009年，参加基本养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的农民工分别只占农民工总数的11.5%、18.9%、24.3%、7.15%。由于社会保险设计和服务上存在的一些问题，一些地方出现农民工退保现象。
3.保障性住房建设存在的问题。大规模建设保障性房可能引发地方政府的金融风险，保障性住房建设的可持续性差。当前，很多城市的保障性住房设计一般只针对本地户籍人口，外地务工人员只能慢慢排队。从世界各国经验来看，早期公租房供给少的时候，政府发挥主导作用；后期则要逐渐退出。但目前中国大规模保障性住房建设政府的角色尚未完全明晰。
4.土地管理制度存在的问题。土地利用效率不高、粗放用地问题突出。城镇人均用地面积超过国家规定标准。按照国家关于城市规划建设用地的最高定额，城市人均用地面积最高标准为人均100平方米，但据有关部门统计，我国652个城市，城镇居民人均建设用地已达到133平方米。工业项目的容积率只有0.3-0.6，而国外工业用地容积率大都在1.0以上。2010年，全国工业用地产出率较高的上海市产出水平为每平方公里13.4亿元，远低于纽约市1988年每平方公里6.33亿美元的水平。
征地规模较大，产生大量失地农民。近几年，我国每年征收土地面积大约在500万亩左右，其中耕地在300万亩左右。由于征收标准比较低，征地补偿安置费用在一些地方难以达到“确保被征农民生活水平不降低、长远生计有保障”的要求，同时农民缺乏非农就业的素质与机会，这些综合因素造成了失地农民的生活困难，影响了社会和谐。
5.等级化的行政管理体制存在的问题。等级化的行政管理体制，制约了较低等级的城镇的发展。比如一些小城镇，人口已经达到中等城市的规模，但得不到相应的政策支持。在土地指标利用方面，低等级城镇获取土地指标非常困难。2000-2010年，中国地级以上城市市辖区的建成区面积增长了95.8%，而同期中国县级以上城镇建成区面积仅增长了50.9%。
以体制机制创新推动新型城镇化发展
未来的新型城镇化发展，需要各方面的动力。动力之一是通过体制机制创新，释放城镇化的能量。
体制机制创新的重点之一是推进户籍制度改革。“十八大”后，要继续落实中央已经制定的相关政策，放宽落户条件。有关部门要尽快研究落实跨省农民工落户的成本分摊机制，推动重点人群的落户。这些重点人群包括3000多万举家迁徙的农民工家庭，也包括所谓的“新生代农民工”。要逐步取消城乡农业户口和非农户口的划分方式，建立城乡统一的户口登记管理制度。
体制机制创新的重点之二是完善农民工的基本公共服务。要着重围绕农民工生活中迫切需要解决的问题，出台相关方案。要扩大农民社保覆盖率、解决好农民工子女就学问题，着力争取改善农民工的居住条件，建立和完善覆盖城乡的公共就业服务体系。
体制机制创新的重点之三是推进保障房建设。政府主导建设的保障性住房应该只针对社会中最低收入的城市弱势群体，这些群体应包括农民工。在城市密集区以及大城市郊区，可以逐步改造，探索试点将出租屋纳入保障性租赁住房体系。欧美日等发达国家、香港、新加坡等高度城市化地区政府在建设、管理保障性住房方面，形成了较为完备的融资模式、供地模式，形成了较为合理的共建共管的管理模式，值得借鉴并融入到我们的政策设计中去。
体制机制创新的重点之四是改革土地管理政策。要强化规划管控，严格控制城镇扩张的规模和速度，统筹各类土地的功能，促进土地利用综合效率提高。通过挖掘存量土地潜力，大力拓展城镇化发展用地新空间，包括积极盘活城镇存量建设用地，有序推进未利用土地的开发空间，积极调整城乡建设用地布局。要完善土地市场体系，改革城乡二元的土地管理制度，逐步建立城乡统一的土地市场，扩大市场机制在土地资源配置上的作用范围。土地征用制度、土地税收制度、土地收益分配制度等等，事关城镇化的推进，要尽早加以改革完善。
体制机制创新的重点之五是改革城镇行政管理体制。要研究和制定符合新型城镇化要求的“城市”标准，借鉴国际经验，针对中国国情，设计出中国的市制制度，通过行政体制改革为城镇化建设松绑。要理顺财政体制，增强低等级特别是一批特大型的小城镇的活力，将它们培育成中小城市。要针对新近出现的城市密集区现象、“城市县”现象，“镇级市”现象、村庄自主城市化现象，进行专门研究，形成新的城镇体系理念与方案设计。
作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员
来源：《中国发展观察》2012年第12期
