摘要：进行资源勘探开发的前提条件是依法取得相应的区块。非常规的页岩油气的勘探开发需要大批企业和大量资金投入，因此迫切需要获得可供工作的区块。但长期以来，中国可供油气勘探的区域几乎全被石油国企所占有，其中许多地方长期投入的工作量很少，即使没有实现新发现也不退出，使其他企业无法进入展开新的探索。从目前情况看，其他类型企业进入页岩油气领域的途径有4种：参与国家招标的页岩气区块投标；利用已有或可获得的其他资源区块，进行包括页岩油气在内的综合勘探；与掌握大量区块的石油国企进行双赢互利的联合；严格执法，使目前区块的占有者逐步退出某些区块，把这些条件较好的地方作为新的勘探区块去招标。这些途径的实现，归根结底在于体制改革能否顺利进行，只要改革到位，监管到位，就可能实现我国页岩油气领域更积极、更快速的健康发展。
关键词：页岩油气 勘探区块 石油国企 招投标 综合勘探 严格执法 体制改革
1 前言 有人说：在“页岩气革命”中干的最多的是美国，说的最多的是中国。这种说法从一个角度反映了中国在页岩气勘探开发上刚开始起步，但却忽略了中国已在不同领域(不同时代地层，海相、陆相、交互相等不同类型地层)做出初步探索，并取得了一批令人鼓舞的成果的事实。中国在初步实践中取得了一些经验，同时也暴露出更多问题，如何动员更多的企业以更大的投入开拓这一新的能源类型就是问题之一。
解决这个问题，除了三大国家石油公司(以下简称石油国企)加大力度以外，还要逐步吸引更多其他类型企业、更多资金进入油气领域。这其中包括各种所有制的老企业、新企业(指近年新获得油气经营资格的企业)。后者如非油国有企业和地方国有企业(以下简称非油国企)，以及合资(包括不同所有制及中外合资)、民营企业他们即可以是母公司从事煤、电的能源企业、能源设备制造和服务企业，也包括愿意涉足能源领域的金融企业(如中信)。总之，要打破冷冷清清的垄断局面，迎来监管下有序发展的活跃局面。否则，何以应对举国上下对油气、能源的高度关注，何以实现立足国内外两种资源、尽量减少油气进口的发展方向。
2 进入的前提：具有合法的区块 企业进入油气领域的前提条件是按照法律取得一个区块上的勘探、开发权，全球各油气生产国无不如此。在区块内企业的各项权益受法律保护，其所获得的排他性使其他企业不得在这个区块内打油气井。我国从20世纪80年代后期以来颁布了一系列法律、法规来实施矿产资源(包括油气)的监督管理，如《中华人民共和国矿产资源法》、《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》等。在当时条件下这种油气勘探/开发(采)区块是针对常规油气的。中国的地质特点和强大的需求压力，促使油气生产不断向各种难开发的油气领域，特别是重(稠)油和低孔渗储层延伸，实际上已进入了非常规的致密油气领域。此后，为促进具有特殊性的煤层气、页岩气的发展，又专门进行了有针对性的区块登记。按照相关法规，石油天然气属于特种资源，由国务院下属的主管部门(目前为国土资源部)负责区块登记，经登记而获得的相应勘探/开发权是有时间性的，超过合同期后则无效。为此还明确规定了退出机制，在未完成规定(承诺)实物工作量时，主管部门有权令其分期缩减乃至完全退出该区块。
但长期以来，中国可供油气勘探的区域几乎全被“三桶油”所占有，主要盆地甚至是全覆盖，无他人置喙之地。其中许多地方长期投入的工作量很少，没有实现新发现也不再做工作，但也不退出，使其他企业无法进入展开新的探索。与国外不同，中国的勘查区块多面积较大，形成“跑马圈地”后，许多可进行深入工作的地块被闲置。对于这种违规事项有法不依，形成了事实上的“不敢管、不能管、管不了”的局面。区块管理形同虚设，在表面平静的“一潭死水”之下却存在许多违规转让的暗箱操作。这首先影响了常规油气的发展，在“三桶油”事实上的垄断下油气勘探冷冷清清，这是造成我国油气产量增长缓慢的原因之一。这种局面对非常规油气、特别是页岩油气的开拓更是形成了明显的阻碍。大量有积极性的企业无法及时获得可供立足的区块，成为卡在发展道路上第一个关口。本文针对上述情况，探讨如何促进石油国企加大其占有区块上的投入和吸引其他类型企业进入油气领域的途径。
3 页岩气区块招标 目前国土资源部所提出的第一、第二批页岩气招标区块全部位于未被“三桶油”登记的地区。业内人士都清楚，它们之所以未被圈占主要是因为油气保存条件不好，至少对常规油气来说很难获得经济开发的油气储量，这是经过60余年反复工作后得出的结论。从理论上看，这些地区确实存在富有机质的暗色页岩，烃类有可能以吸附态和游离态赋存在极其细微(所谓“纳米级”)的孔缝内，因而需对其页岩油气的经济开发的可行性进行认真的新探索。但我们知道，即使对于这类不易流动的油气，保存条件不好仍是有相当影响的不利因素。
已招标区块多数属于两类。第一类是在川渝黔湘鄂，特别是其交界的大山区。这里属地质上的上扬子地台区边缘，可有多时代多层海相(少量海陆交互相)暗色页岩，中外人士同声称赞其“页岩好”。但与四川盆地内部不同，其在地质历史后期(特别是新构造运动)长期隆升破坏、大幅度减压降温，再加上高山区的地下水深切(其氧化破坏带可深达2～4km)、岩溶地貌发育，页岩气赋存的地质条件不那么看好。特别是地形交通条件使施工受到很大影响，供水和大量废液处理相当困难，可使工程作业成本大幅甚至成倍增加。第二类区块在未被中新生界覆盖的中下扬子地区边缘，其后期改造破坏程度比上扬子区还要强烈，特别是岩浆活动发育并形成了中低温金属-非金属成矿带，页岩气赋存的地质条件亦较差。但其施工条件较好，且所产之气更容易被利用。这两类区块都可能出现笔者曾多次指出的“页岩好页岩气不一定就好”的情况。
大家都知道，油气勘探目标的选定遵从面中选区，进而选点，在优选中确定最有利点打探井的勘探程序。对于知之甚少的新类型(页岩油气)，对于勘探资金不足、技术能力较差的企业，这种“初战”地点的选择就更为慎重，要力求各种条件相对良好。显然，目前所划出的页岩气招标区块对于尚处于探索初期阶段的中国页岩气来说，特别是对于刚开始创业、白手起家的非油企业来说，并不是一个理想的选区。第一次招标中一半区块流标，第二次招标中某些有实力的私营油服企业没有参加投标，可能就是因为这一原因。在不同地区针对不同类型的地质、地表条件开辟更多可供招标的区块，显然是目前登记主管部门需要亟待解决的。
4 利用已获得的其他资源区块进行页岩油气的综合勘探 对已占有绝大多数有利区块的“三桶油”来说，其勘探并未局限于常规油气，随着生产的深入开展早已进入非常规领域，并已对致密油气、煤层气进行勘探开发，近年又在页岩气、页岩油方面取得旗开得胜的成果。对此，他们并不会因为页岩气已被列为独立矿种而需国家主管部门审批。从资源综合利用的角度看，这种综合勘探开发是“顺理成章”的，不但不违法而且应当倡导和鼓励。在《中华人民共和国矿产资源法》(1996年)中规定：对共生和伴生矿产应当统一规划，综合开采，综合利用。在《矿产资源监督管理暂行办法》(1987年)中也规定：企业对共生、伴生矿产应当系统查定和评价。
在一个油区内页岩气、页岩油可以伴生和共生，页岩油气也可与致密油气、煤层气在层位上紧密共存，甚至在一个油气田的浅处有常规油气(如疏松砂岩储层)，其下可有致密(砂岩)油气和页岩油气。对于油气企业来说，进行不同成因、不同类型的各种油气的综合勘探开发是符合客观规律且利国利民的。广而言之，各种资源的综合勘探、综合开发、综合利用是受法律保护和政策鼓励的，是合理又合法的。特别是对资源相对贫乏的我国来说，更应该大力倡导并清除其在思想认识上、运作实践上，乃至某些法规政策解释上的障碍。从法规的进一步完善来看，今后可用更明确的法律解释或更明确的条款来肯定这一合理利用资源、推动经济发展的“好事”。
从合理性角度来看，既然允许石油国企利用手中的区块去开发作为新矿种的页岩气，那非油企业也可以利用手中已有的或可以得到的其他资源勘探开发区块，以综合勘探为目的去探索页岩油气，一井多探，甚至专门打探索页岩油气的探井。如果获得新发现，难道非要找一个认为其“非法”的理由而将其封杀吗？相反，这是求之不得的事，从独立的新矿种角度将其列入新的页岩气招标区块就是了。须知，依照法规，首先在探井内发现油气者可享有取得该区块勘探的优先权。
不理解资源综合利用的法律依据，片面解释针对某一资源所获得的勘探/开发区块的排他性，会严重阻碍我国资源的开发，煤层气进展迟缓就是个很有说服力的实例。煤层气是赋存于煤层内的非常规气，它与页岩油气、致密油气在成因机理和/或开采方法上有许多相似之处，在许多地方可与其他类型的油气伴生，甚至共存于一个地区、一个钻井不同深度的不同地层内。受美国煤层气开发成功的启发，中国及时跟进，早在20世纪80年代末就开始了煤层气的勘探开发，甚至出台了专门的法规和优惠政策，但进展很不理想。众所周知，勘探开发区块受限，石油企业、煤炭企业、煤层气企业在矿权上的争执是阻碍其发展的重要原因之一。我们不能让这类人为的因素再继续阻碍油气工业的发展了。
5 以不同企业联合方式取得合法的矿权 美国天然气产量的构成变化提醒我们，非常规气的增长速度大于常规气，而页岩气可能是非常规气中增长速度最快的。2009年页岩气、致密气、煤层气及三者之和占美国天然气消费量的比例依次为14％、28％、8％和50％。在天然气总产量不断上升的背景下，预计到2035年以上4个数据依次为46％、22％、6％和74％。美国石油产量的构成也与之类似，非常规油(特别是页岩油)也将占据重要地位。对于许多地质情况与美国有相似之处的中国，亦有必要在油气多元化发展的基础上更重视页岩油气的开拓。
我们知道，非常规油气都是低丰度低品位的，必须以多井低产大量打井来获得产量和效益。面对国内和国外、常规和非常规的大量工作，石油国企的资金明显不足。如果不想缓慢地爬行，不辜负全国上下对作为油气工业主力军的重大期望，就要考虑与多种所有制的企业联合，以获得更多的资金投入。联合的方式可以是多种多样的，其资金所占比例及具体管理经营方法亦可多方协商，根据不同情况形成相应的模式。
近来已出现了一些类似情况，如中石油的西气东输三线发出了联合投资的要求，在新彊组建了中石油与、地方合资的石油公司。但应引起注意的是，民营企业对此积极性不高，认为实际上有石油国企吞并控制其他企业之嫌，是“玻璃门”的一种变型。显然，在市场经济条件下企业的联合、资本的进入必须是双赢互利的。在要求页岩油气大发展的形势推动下，相信实践中会解放思想、积极探索，找到更好的模式，使非油国企、民企乐于接受与石油国企的联盟和/或联营。这种联合形式也可发展到与外资的合作上。“众人拾柴火焰高”，合作不仅能使占有大量区块的石油国企获得资金，也可使等待进入页岩油气领域的其他企业获得区块和技术支持。
6 依法扩大页岩油气的勘探开发区块 按照有关法规，矿权的出让必须在区块主管部门的审批监管下进行。业内人士应该知道，在石油国企占有的大量区块中，有些地方不被看好而长期不投入实物工作量，但却可被经营更加灵活的中小企业(包括非油企业)看中，于是他们向石油国企申请“承包”而取得勘探开发权。这其中有两种情况：一是其业主为石油国企的退休官员或职工，他们因“天然”的联系而受到“照顾”，甚至在退休前已为此做了多方面的安排；另一种是“外来”的企业法人，他们必然为这种经营权的获得而付出更高的代价。这两种情况都是矿权私相授受的暗箱操作，不但违反了区块管理的现有法规，而且滋生出相当多的贪腐违法行为。从某种角度上可以说，产生这种违法行为的土壤就是区块长期被圈占而没有相应的工作量投入。从严格执法角度看，这类矿权转让行为应被禁止，并使其变为监管下的阳光操作。
依法整顿已被登记的油气(包括煤层气)区块可从两方面入手。首先，从大力开拓新矿种页岩气的角度，可要求获得常规油气勘探登记区块的企业提出自己的页岩油气专探计划。这是有先例可循的，在油公司要求改变重油轻气倾向时曾单独列出天然气专探计划，在进行煤层气勘探时也有此要求，专探计划要求专款专用，以保证向其投入足够的工作量。这种专探页岩油气的计划除受各总公司审查外，也必须向监管部门申报。届时如出现与页岩油气勘探最低要求相差甚远的情况，应与目前中标页岩气区块的其他公司一样对待，要求其减缩区块面积，甚至退出区块。当然，为了取得经验可稳步推进，先在几个地方进行试点，以找到既合法又合乎实际、可照顾到各方合理要求的做法。这样做实际上是允许已占有(常规)油气区块的企业在其区块上优先取得页岩气的勘探权，但亦应明确其与权利相应的义务。第二，从常规油气勘探，或者说页岩油气以外的全部油气勘探角度来看，自取得区块之日起至今一直没有完成约定的工作量，或者近年来(如3年)没有实物工作量投入者，应使其依法退出该区块。退一步说，也可对其发出警告，如在未来限定期(如2年)内仍不投入足够工作量，则要依法对待。对此，用一句通俗的话来讲，就是既往不咎、下不为例。显然，现有法规严格执行后，目前区块的占有者可能会逐步退出某些区块。对于页岩油气来说，这些区块的油气地质条件和施工条件一般都优于盆地外围目前未被登记的区块。把这些地方作为新的勘探区块去招标，将会受到更踊跃的关注。如此就会打破对区块的垄断闲置，迎来生机蓬勃的局面，从而促进包括各种非常规油气在内的油气勘探开发，促进资源综合利用。这样也可使大批企业的页岩油气勘探开发走上“进得来、有钱赚、可持续”的发展之路，使中国油气工业取得更快更好的发展。
7 管理体制改革是关键 回顾30多年来中国石油工业的发展历程，充分体现出科技进步和体制改革是驱动发展的两个轮子。如果没有20世纪90年代末打破条块分割，成立数个上下游一体化公司的“大重组”，则不可能形成现今作为中国石油工业主体的大型跨国公司群体。但在近10年中，国企改革的相对停滞在石油工业上的表现也是相当突出的。仅从勘探开发区块管理上说，任何对现状的改变、对利益集团的触动，都会遇到自觉或不自觉的抵触，有时这种抵触还是相当强大的，这正是前面提到的一些监管部门“不敢管、不能管、管不了”的重要原因。在此所讨论的使更多企业进入页岩油气领域，进而进入整个油气工业上下游的问题，归根结底在于体制改革能否顺利进行。我们期待其分步骤、平稳而持续地进行。
在向这种较成熟的油气市场的转型过渡中有些人怕出现“乱”。退一步说，有法不依，任其违反已有的矿权准入-退出法规就不是乱吗？在区块稳定的表象下的矿权私相授受不是乱吗？乱与不乱的关键在于监管体制的高效和廉洁，在于法规的及时跟进和完善，在于市场经济本身的壮大和成熟。进一步说，是否促进经济的发展是我们判断取舍的根本标准。实践证明，只要是促进发展的就应当支持，并在不断完善的法规体系中加以保障。显然，只要政治-经济体制的改革到位，监管到位，就可能实现更积极、更快速的健康发展。
“路漫漫其修远兮”，我们当以拓展勘探区块取得途径为起点，去推动中国页岩油气的顺利发展，努力求索中国油气发展的新路径。
