公务员制度建设的思考作者：龙晓涛 时间：2012-12-31 |
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一、全球化背景对我国公务员制度的影响 全球化对我国公务员制度产生巨大影响。首先，全球化对我国公务员制度提出更高的要求。这是促进我国公务员制度建设的外部动力。为学习和借鉴别国优秀公务员制度提供机遇。其次，全球化对我国公务员制度提出诸多挑战。由于各国文化差异及经济发展阶段的不同，对于它国是优秀的公务员制度，在我国未必行得通。 二、我国公务员制度的不足 全球化背景下，要抓住机遇，迎接挑战。需要认识我国公务员制度的不足。 1.关于公务员的界定有待商榷。《公务员法》第二条规定“：本法所称公务员，使指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。[1]立法意图在于扩大公务员的界定范围，将党、人大、司法机关的工作人员涵盖在内。但在表述上为“纳入国家行政编制”，这个纳入行政编制的提法又将公务员的范围拉入行政系统之内，这就和扩大公务员范围的意图相违。同时，将法官、检察官纳入公务员制度是有不妥。主要原因有：第一，司法公正是法制社会良性发展的必然要求和保障，而司法独立是司法公正的基础和前提…第二，我国已有独立的法官法和检察官法规定二者的职务，公务员法是一个部门法，如将法官、检察官纳入其范围，会在内容上与《法官法》、《检察官法》的规定相交叉···其三，法官、检察官通过国家统一司法考试获得职业资格后，还要参加统一的公务员录用考试···这种做法实质是对司法官员和行政官员的混淆。[2]公务员法将法官公务员化，法官的人事管理也适用公务员法，这是与我国的司法改革精神背道而驰的。我国司法改革的方向是普遍实行法官独立，内部权力即使法院院长也不能干涉法官审判权。[3]另外，各党派组织中的工作人员不仅工资福利待遇上需按照法定的级别套用，而且在行政级别上需要配套，这将加剧党政不分的现象。各党派、人民团体按行政机构的级别配置工作人员，这样的制度设计未尽合理。[4] 2.公务员考录、考核制度推行还远没有到位。推行公务员的考录制度，是干部人事制度改革的突破口，也是从源头上预防和治理用人腐败的有效机制。据人事部统计，近3年来，全国新增公务员70万，但经过考试录用的比例只有62.7，乡镇一级的比例仅为43.26同时，我国的公务员考核制度还存在各种问题。如考核程序形式化，缺少外部监督，民主化公开化程度不高，考核内容的时代不强，考核方法片面化，考核者主观色彩浓厚等。 3.公务员法的监督制度不完善。监督制度是公务员制度健康发展保障，是公务员制度不可缺少的一项制度。缺少监督的权力必然造成腐败，这是早已为人们熟知的事实。人事行政是一项重要的行政权力，没有监督也势必导致吏治腐败，这已为古今中外的历史所验证。[5]而我国公务员法中却未突出这一重要的监督制度。 三、推进我国公务员制度建设思路 公务员制度的诸多不足，需要进一步推进公务员制度建设。 首先，明确公务员制度建设的基本原则。第一，宏观上把握公务员制度发展方向的原则公务员制度应该向民主、法治、透明的方向发展。第二，突出公务员制度的服务性原则。传统的官僚体制下，官僚机构是统治人民的工具而现代社会服务性成为公务员制度存在的合法性依据。第三，突出效率原则。传统的公务员制度以职位等级、职位分类、功绩等标准作为考核、评价、激励公务员的主要手段这种评价标准最大的弊病便是出现不思进取、论资排辈的现象。[6]我国的公务员制度建设只有突出其效率性，才能更好的服务与广大人民群众。 其次，在具体实践中我们应该做到： 1.厘清思想上的认识。实践中部分人盲目崇拜西方发达国家，另一些人又盲目排外，否定别国的一切文明成果。这两种做法都是欠妥的，既不能全面西化，也不能盲目排外，要吸收它国优秀的文明成果，从而凸现后发优势。 2.要寻找共性，求同存异。国情与环境的差别，决定了中西方公务员制度的改革与发展，在目标战略及具体措施上的不同。“但由于共同的国际环境尤其是全球化的时代背景，加上人事管理的共性”[7]。在全球化的大背景下，寻找共性，相互沟通，求同存异，成为必然。 3.现阶段我国公务员制度还不是很完善的情况下，了要寻找共性，求同存异外，关键还要比较差别，认真对待。在竞争比较中取长补短，在求同存异中共同发展。如对公务员的范围，各国界定的范围都不同。一种是以英国为代表的小范围，即公务员仅指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。文官仅指内政和外交的行政部门的工作人员。第二种是以美国为代表的中范围，即政府机关中的所有公职人员，包括政务官与事务官都称公务员，但适用于国家公务员法规的只是事务官。政务类公务员由选民产生或总统任命，通常与总统共进退；事务类公务员多由公开的竞争性考试择优录用，他们担任政府的日常工作，其身份受公务员法律制度的保护，任期不因政党政府的更换而受影响，无重大过失，可以任职到退休。这部分人占美国公务员的90%以上。[8]第三种是以法国为代表的大范围，把中央到地方的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及其医院、国有企业等部门所有正式工作人员都统称公务员。法国公务员人数众多，队伍庞大1845年有公务员14万，1914年达到50万，二战后上升至90万。1989年，中央政府公务员为232万；教育部所辖公务员即教师106万；至90年代初，国的公务员人数以达到310万。截止目前，根据最新的统计数字，法国的公务员人数大约有530万之众，其中30多万为在职人员。其中又将公务员分成两大部分：一部分是不适用公务员法的公务员，如议员、法官、军事人员、医生和教师；一部分是适用公务员法的公务员，如政府及其部门的行政管理工作人员，议会、法院中除议院和法官以外的工作人员等。通过比较我们发现即使是公务员范围最广的法国虽将法官纳入公务员，但却未将公务员法适用于法官。而我国将法官纳入公务员范围，法官的人事管理也适用公务员法。比较公务员范围的差别，可以看出我国公务员范围确实有值得商榷的地方。如果要扩大公务员的范围，可以考虑将公务员法第二条的“纳入国家行政编制”改为“纳入国家机构编制”，[9]但同是也应该有限制性规定，法国的界定对我国有重要的借鉴的意义。 再看公务员的监督制度。西方各国都有相对独立的监督机构和监督人员。如美国有国家总审计署、功绩制保护委员会、监察长、行政法官、独立检察官、行政监察专员等；英国有国家审计署、行政监察专员、惠特利委员会等。形成了较为完备的法律监督体系，并且非政府监督机制发达我国未将公务员监督制度法治化，通过比较，我们就会发现，缺少监督制度，对公务员制的的发展存在潜在的威胁。西方发达国家完善的监督机制的却值得我们学习。 同样公务员制度的其它方面也是一样的，在全球化的背景下，我们要善于发现我国公务员制度与他国的不同之处，同过分析比较，发现各自的优缺点，别人优秀的地方，要大胆的学习、借鉴；我们的闪光点要坚持和发扬。只有这样才能推进我国公务员制度创新，实现公务员制的的战略发展。 |
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