城市房屋拆迁中的法律问题龙宇——(2012-7-26) 摘要：城市房屋拆迁是旧城改建房地产开发的老大难问题同时也是城市发展和居民居住条件和环境改善的必由之路.为了顺利实施房屋拆迁,国家不断调整拆迁补偿政策,但是房屋拆迁受地方政策影响较大,实务操作中更多适用地方规则.本文对现城市房屋拆迁中的法律问题及其对策作了系统的回答。
一、城市房屋拆迁的概念及其目的 (一) 城市房屋拆迁的概念 城市房屋拆迁是指拆迁人根据建设规则要求和政府所批准的用地文件,在取得拆迁许可证的情况下,依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物,将该范围内的单位和居民(被拆迁人)重新安置并对其所受损失予以补偿的一系列活动. (二) 城市房屋拆迁的目的 当前的房屋拆迁有为城市公共利益的拆迁，也有纯是为商业利益的拆迁，但目前的立法还没有将两者区别对待。因此，首先必须区分公益性拆迁和商业性拆迁。凡为修建公共道路、兴办医疗、文化、军事等设施而拆迁房屋的，是公益性拆迁，本身具有一定的正当性，这决定了政府参与拆迁的必要性和正当性，政府在这种拆迁中可以有较多的发言权。而在公益性拆迁之外的商业性拆迁，是开发商为了赚取商业利润而进行的拆迁，这种拆迁应结合城市发展的需要来看待其正当性，并且必须依照商业模式而非现在的公益模式来拆迁，在补偿费用和安置上应给予所有权人及时、充分的补偿，决不能像现在这样让开发商大饱私囊。我国宪法既规定了公民的合法财产受法律保护，也规定了国家为公共利益的需要可以依法征用土地，房屋拆迁与所有权受保护并不矛盾。现在的问题是如何体现拆迁的合理性，以减少日益增多的纠纷和诉讼。这一合理性应从三方面来把握：其一，拆迁目的是否正当，是否为城市发展或改善人们生活所必需；其二，拆迁程序是否正当；其三，补偿标准是否合理，是否充分协调了各方利益。 二、 城市房屋拆迁中的问题 (一) 拆迁许可证取得中存在的问题 近年来，随着我国城市房屋建设的快速发展，房屋拆迁引发的相关问题已经相当严重。其中首要的问题是，开发商无需同房主协商就可以直接申请并获得政府许可进行拆迁，公民房屋所有权和土地使用权事实上已经变得非常脆弱，在房地产开发商持有的拆迁许可证前，居民的《私有房屋所有权证》和《土地使用权证》变成废纸一张。我们知道 城市发展需要拆迁，没有拆迁就没有发展，但是，我们不能把拆迁建立在对私有财产的侵害上。在我国长期的拆迁历史中恰恰忽视了这个问题，只是到了最近，我们才关心起私人财产权问题，但立法对此没有给予“足够”的重视，严重一点说，现在有的房屋拆迁是一种大规模的、有组织的对私人财产权的侵犯，不但直接侵害了私人财产权，而且也引发了社会极大的不稳定，破坏了人们对法治的信心。 《行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。” 第四十七条：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”第五十三条：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”其第二项是：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。” 按照这样的原则，房屋拆迁许可也应该事先告之被拆迁人，并且由政府和被拆迁人协商规定一定的底价，在具备资质的开发商中实行招标或拍卖的方式确定许可证的获得者。 (二) 被拆迁人的权利救济方面存在的问题 1、当前开发商热衷于房屋拆迁的关键原因在于拆迁成本很低，而造成这一不公正结果的因素就是在补偿费用和安置问题上几乎都是由开发商单方决定的，房主在整个拆迁过程中没有表达自己意愿、维护自己合法权益的机会。实际上，补偿费用和安置就是房主丧失房屋所有权的对价，房主对此岂能没有发言权？ 开发商是强者，房主是弱者，这一强一弱不仅表现在前者是有组织的经济势力强大的团体，还表现在信息的不对称上，前者拥有全面的信息。因此，应该有适当程序保障房主在整个拆迁过程中有机会表达自己的意见，主张自己的权利。首先，在房屋价格评估上，应取消由开发商聘请评估机构来评估的做法，采取公开、公正的程序如招标等方式来选择评估机构，保障公正评估。其次，应建立拆迁谈判机制，让房主和开发商有一个平等交流的机会，平等协商补偿费用和安置问题。在补偿问题上，完全等价有偿地补偿房主的损失是不可能的，完全满足开发商的利益更不应该，这里要贯彻适当补偿原则。适当补偿是从充分补偿被拆迁人利益的角度上而言的，补偿到什么程度才是适当的？这要结合具体情况而定。但可以肯定的是，拆迁补偿不仅要补偿被拆迁人的房屋损失，而且还要补偿被拆迁人的宅基地使用权。当前房屋拆迁中存在的一个重大问题就是补偿数额过低，之所以过低，原因正在于只补偿被拆迁人的地上建造物，而不补偿其宅基地使用权。 2、虽然我们说拆迁中的开发利益应该返还社会，但实际上其中的大部分利益被开发商拿走，政府也从中得到了很多，惟独较少获得开发利益的就是被拆迁人。这一结果的出现，固然与目前我国的土地所有制有较大关系，但和拆迁立法的不完善也有关。至少，从程序上看，拆迁补偿的重要原则即先协商后拆迁的原则必须得以贯彻执行；此外，从实体上看，国家应该制定拆迁各方都能够接受的拆迁补偿标准、拆迁补偿方式和方法。很遗憾，目前有关的拆迁规定在这个问题上非常模糊，或者根本就没有具体规定，被拆迁人的利益能否得到保障，完全取决于开发商的实力和信誉。为解决这个问题，立法必须从实体上和程序上明确以下几个问题：在实体上，必须明确开发商和被拆迁人之间的法律关系，拆迁是开发商收购被拆迁人的财产？还是将被拆迁人的财产作为股权投资？如果是收购，按什么价格收购？如果是股权投资，如何在开发商和被拆迁人之间分配开发利润？在程序上，要建立拆迁补偿安置资金监控程序。首先，要事先测算资金监控数额，在发放拆迁许可证前，政府部门应对拆迁范围进行摸底调查，结合房屋产权管理部门登记的资料，确定监控资金数额，以保障被拆迁人能够按时、按标准得到补偿安置。其次，指定特定银行保管并监控该资金专款专用，其使用必须经过三方签字确认。 3、当前的房屋拆迁，由于行政权力的介入，加之有关拆迁补偿和安置都是由开发商一个人说了算，是霸王条款，被拆迁人同意也罢，不同意也罢，都得拆，严重侵害了被拆迁人的利益。同时，由于一部分被拆迁人有搭便车的心理，开发商又推出一些“先搬迁先奖励”的措施，造成被拆迁人之间在补偿上的不公平。因此，为保障拆迁补偿和安置的公平，立法应允许被拆迁人成立被拆迁人大会，由其商同开发商选定拆迁评估机构，公平合理地确定拆迁补偿费用和安置方案。 国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》中关于补偿安置的规定非常不合理，它闭塞了被拆迁人获得民事救济的渠道。依据该规定，被拆迁人不满开发商提出的补偿安置方案时，开发商可以申请房屋拆迁管理部门裁决，若房主不服，其只能就此裁决向法院提起行政诉讼，而不能以开发商为被告提起民事诉讼。但在行政诉讼中，法院原则上只审查行政行为的合法性，不涉及合理性。因此，这对房主非常不利。而且依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》规定，开发商可以在房主提起诉讼前强行拆迁，由此导致的后果是：１）法院无法审查该补偿费用或安置是否合理，因为房屋已经被拆毁；２）迫使法院维持拆迁，因为房屋拆迁已成定局，无法恢复原状。这种强制拆迁固然有利于提高效率，但是否兼顾了公平？这种强制拆迁是一种严重侵犯私人财产权的行为。个人的财产权，除了依照司法程序外，不被其他任何组织或个人非法剥夺。像强制拆迁这样可以在法院作出生效判决前剥夺个人的房屋所有权，确实是违背法律原则的。 4、从法理上讲，行政机关的具体行政行为一经作出，就产生公定力、拘束力和执行力。我国《行政诉讼法》第四十四条也规定，诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。这就是说，只要政府的拆迁命令已经作出，强制拆迁就获得了合法性。但是，合法的，不一定合理。强制拆迁制度虽然有其一定的合法性，但还得和行政补偿制度和行政赔偿制度配套，否则就会成为侵犯私人利益的帮凶。如果强制拆迁最后被法院的生效判决确认为违法，应该予以赔偿；如果被确认为合法，则应该实行补偿。或者更加彻底一些，不必区分合法还是违法，只要是强制拆迁导致的危害或者利益的减少，拆迁人都必须负责填补。只要建立起这样的制度，强制拆迁的一系列问题就可以迎刃而解了为保障将来法院能够公正审理这类案件，我认为现在的强制拆迁应该受到两点限制。一是房屋拆迁管理部门自己不能进行强制拆迁；二是在强制拆迁时应进行证据保全，为以后判断拆迁是否合理提供依据。在民事诉讼中，谁主张谁举证，房屋拆迁中的强制拆迁可以在法院审理前强行拆除房屋，房子都没有了，被拆迁人如何去举证拆迁补偿或安置不合理呢？被拆迁人的败诉也就在所难免了。 如果出于社会公共利益目的而进行强制拆迁，应当说具有一定合理性；但如果为商业性目的而在法院判决前给予强制拆迁，这就有问题了。因为，第一，在房屋拆迁中，被拆迁人处于弱势地位，行政权力的介入应该保护弱者而非强者。第二，从法理上讲不通，开发商与被拆迁人本是平等的民事主体，在商业性拆迁法律关系中，双方地位平等，凡双方不能自行解决的问题，应通过民事诉讼程序最终由法院裁决。行政部门事先强行拆迁，是行政权对司法权的粗暴干预。因此，虽然《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定，被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，可以由房屋拆迁管理部门申请人民法院强制拆迁，但是这一规定毫无道理，既不能保护被拆迁人的合法权益，又违背了法治的基本原则。
三、城市房屋拆迁的完善 (一) 正确处理好拆迁人与拆迁人.政府的利益关系 房屋拆迁，实际上涉及到三方主体利益即房主的房屋所有权、政府的土地所有权和开发商的开发权，从公正意义上说应该是由三者来分享开发利益，但目前的立法着重保护政府和开发商利益。从保障拆迁顺利进行和维护社会稳定的长远目标来看，构造一个维护三者利益平衡的法律系统势在必行。在今天的城市化发展过程中，拆迁的直接目的越来越多元化了，单纯地直接用于公益目的的征地越来越少，与之相对的商品房、休闲度假村等开发项目兴盛起来了。在这种背景下，加之公民的财产权利意识的增强，要求我们重新审视现行的房屋拆迁立法。要真正实现被拆迁人与拆迁人、政府三者之间的利益平衡，就必须确立按市场价格补偿的基本原则和基本标准。这里需要强调的是，政府对拆迁负有特别监督的职责，千万不要像眼下许多地方政府所做的那样，将补偿金总括性地包干给开发商，然后就一概不管不问了。因此，在立法的完善方面，有必要对政府的特别监督职责予以明确规定。 真正实现三者之间的利益平衡，必须从立法上解决以下问题：首先，房屋拆迁立法应将出于商业目的的拆迁与出于社会公益目的的拆迁区别开来；其次，对出于商业目的的拆迁应确定特别的程序和原则。第一，商业拆迁规划立项时，应公告征求广大被拆迁人意见，确保被拆迁人的知情权和异议权，并建立被拆迁人大会或代表大会制度；第二，拆迁评估机构应由开发商与被拆迁人共同选定；第三，应建立拆迁安置补偿费用专项监管制度；第四，取消对商业拆迁中的行政裁判制度，未经法院判决，不得强制拆迁；最后，政府应强化对开发商的管理，除检查规划、立项等工作外，对拆迁人与被拆迁人之间的纠纷应发挥协调作用，但不应对被拆迁人作出强制性的行政决定。 (二) 完善立法 加快制定与物全法相适应的实施细则的步伐.《中华人民共和国物全法》第42条规定:”为了公共利益的需要依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位.个人的房屋及其他不动产.”然而《物全法》并未对公共利益的范围作出明确的界定,不能更进一步体现在实施中的作用.在实践中可能会遇到许多麻烦.我认为有必要在后续的《物全法》的司法解释中细化公共利益的范围和标准.制定《物全法》实施细则.不仅为城市房屋征收和拆迁及诉讼提供明确的司法审查标准而且可指导与此相关的其他方面的实践。 |
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