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——小议财政投资结构调整
预计到2020年，中国城市化率将达55%，其间1.5亿中国人将完成从农民到市民的空间、身份转换。城市化水平的提高需要投资。 保持投资适度规模 1998年以来，我国两度实施积极的财政政策。近年来，我国经济保持了稳定增长，基础设施得到了明显改善，经济结构也得到了一定程度的优化，而物价仍控制在居民可承受的范围内。这表明我国实施积极的财政政策是成功的。下一步我国要不要保持财政投资的适度规模。在我们看来，这是肯定的。主要理由如下： 稳增长需要投资。我国已步入了中等收入水平国家行列。但总体上看，仍处于工业化和城市化过程之中，区域发展水平也不平衡。按非农人口占全国总人口数计算，2010年，中国城市化率仅为34.17%，我国的城市化还有较大空间。预计到2020年，中国城市化率将达55%，其间1.5亿中国人将完成从农民到市民的空间、身份转换。城市化水平的提高需要投资。 调结构需要财政投资。政府投资是政府对经济实施宏观调节的重要工具，不仅具有调节社会总需求与总供给短期平衡的功能，而且可以通过引导经济结构调整促进经济的长期可持续发展。 调整优化经济结构包括产业结构和区域经济结构。要调整区域经济结构，就需要经济落后地区的投资以相对较快的速度增长；要调整产业结构，不外乎两条途径：一是通过兼并重组和淘汰现有资产存量，减少传统产业的产出；二是通过增加投资，促进新兴产业的发展。推进自主创新，无论是科技成果的研发，还是科技成果的产业化应用，都需要投资，而且还需要承担较高的投资风险。 改善民生需要财政投资。在经济发展起来后，必须让人民享受到经济发展的成果，财政分配必须更加注重对民生的投入，如不断提高居民的可支配收入水平，改善住房、医疗和教育保障。但是，改善民生同样需要有财政投资作为保障。 实现总需求与总供给的短期平衡需要增加投资。近年来，我国的投资率由2002年的38%上升为2010年的49%。但是，比起储蓄率来并不算高。解决储蓄率过高的问题，要靠提高消费率，而提高消费率，必须调整收入分配结构和建立健全社会保障体系，消费率的提高并不是一蹴而就的。在储蓄率居高不下的情况下，国内投资过度减少，将加大对出口的依赖或导致资本外流。在企业和居民投资不足的情况下，必须通过增加财政投资来实现投资与储蓄的平衡。 着力调整投资结构 在保持财政投资适度规模的同时，我们也应大力调整财政投资的结构。 继续增加对基础设施的财政投资。铁路：中国的铁路系统可能是世界上最繁忙和最高效的，其铁路网络占世界铁路总网络的6%左右，但运量占全球的24%。地铁：中国超过500万人口有城市现有近100个，但其中有80多个城市尚无地铁系统。 增加对民生工程的财政投资。首先必须大力增加对保障性住房的财政投资；其次，必须增加对教育的财政投资，包括学前教育、中小学办学条件、校车的购置等；再次，必须增加对医疗卫生设施的投资，特别是农村医疗卫生设施的投资；复次，必须增加对食品安全检验的财政投资。 增加对自主创新、战略性新兴产业的财政投资。自主创新、技术进步不同于一般物质产品的生产。科技成果从基础研究到成果产业化，一般周期长，投入大，不确定性强，风险大，各国政府不仅大量投资基础研究，还进行必要的科研成果的产业化投资。在金融危机爆发后，以美国为代表的西方国家纷纷出台干预措施，将信息产业、低碳产业和绿色能源的作为本次产业结构调整发展的重点。 增加对中小企业的财政支持力度。中小企业是解决就业的主要途径。解决中小企业融资难的问题需要推进金融体系的多元化和市场化改革。但是，金融企业的本质决定了金融企业的逐利性。美国等发达国家和香港地区都十分重视财政在支持中小企业发展中的作用。 增加对环境保护的财政投资。一是投资重大生态建设和环境治理工程，加大对中西部地区防沙固林、退耕还林、综合整治和自然保护区建设工程的投资，力争本世纪中叶全国森林覆盖率达到26%以上；二是做好财政投资项目中的环境保护，将基础设施投资同改善生态环境联系起来，防止基础设施投资项目造成对生态环境的破坏；三是完善财政税收政策，促进环境科技创新，推广节能、减耗和环境污染治理技术，鼓励企业发展循环经济。 增加对落后地区的财政投资。目前，我国区域经济发展不平衡突出地表现为东部沿海地区经济发展超前，而中部和西部地区经济发展严重滞后，农村地区严重滞后于城市的发展。为了促进区域经济协调发展，财政应增加对落后地区的开发投资。 民间资本产出效率一般大于公共资本。财政投资于一般竞争性部门既不利于充分发挥民间资本的作用，还会造成财政投资效率的下降。 提高财政投资效率 提高财政投资效率，包括两层含义：一是充分发挥财政投资对社会投资的引导作用；二是提高财政投资本身的效率。主要途径有： 财政投资应从一般竞争性部门退出。在一般竞争部门，市场机制的作用能够有效地调节市场的供给与需求。民间资本产权关系明晰，经营灵活，能够较好地适应市场需求变化的要求，因而其产出效率一般大于公共资本，且其即期产出效应大于公共资本产出效应。财政投资于一般竞争性部门既不利于充分发挥民间资本的作用，还会造成财政投资效率的下降。 缩小财政对垄断性部门、基础设施部门的投资范围。目前，国有经济在石油、石化、电力、冶金、铁路、军工、金融、民航及通信等基础产业、基础设施部门占有绝对垄断地位，有的仍占90%以上的比重。借鉴成熟市场经济国家的经验，对基础设施领域的改革可以采取两种方式：一种是业务分解，包括主业的垂直分解、水平分解和辅业及中间业务的剥离，另一种是特许经营。 缩小财政对行政事业部门的投资范围。在我国，除存在一个庞大的政府行政部门外，还有一个介于行政部门与市场部门之间的事业部门，如学校、医院、科研院所、新闻出版、影视广播、文艺体育等。这些部门规模庞大，构成复杂，大多仍采取行政管理的方式，并由国家财政拨款，成为财政负担沉重的重要原因。 加强财政投资项目管理，提高财政投资管理的科学性。要提高财政投资的效率，必须具体落实到项目决策和项目实施管理上。要提高财政投资项目决策的科学性，改进财政投资决策的方法。必须认真进行项目的可行性研究，要进行多方案比较，依据成本--效益分析决定项目的取舍。 完善公共决策程序，构建财政投资决策的约束机制。为了防止对权力的滥用，减少以至杜绝权钱交易。可采取如下措施：一是政府投资的分配、项目的招标投标和特许经营权的授予等活动必须透明，做到程序公开、标准公开和决策结果公开；二是要实行回避制度；三是政府投资管理官员要定期向当地人民代表大会汇报政府投资的管理情况，并接受人民代表大会的询问、检讨和监督；四是要发挥新闻对财政投资的监督作用；五是要严格执法，对于违反法律法规者必须予以追究和制裁。 张中华现任中南财经政法大学党委书记，主要研究投资经济理论。兼任教育部经济学科教学指导委员会委员、湖北省社会科学联合会副主席、中国投资学会理事、中国投融资体制研究会副秘书长等职务。 |
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