执业兽医制度初步研究

我国庞大的农业公共服务体系是在计划经济体制下形成的，虽然经过多年的改革探索，由于种种原因，或人浮于事或“线断、网破、人散”的问题始终未能根本解决。自2004年和2005年两个中央一号文件相继推出“两减免、三补贴”及“提高农业综合生产能力”的政策措施以来，如何通过体制改革提高我国农业公共服务体系的运行效率和服务能力，已引起广泛关注。近年来快速发展的畜牧业以及各种疫病的发生，使得如何健全我国动物疫病防控体系的问题显得日益迫切。发达国家的兽医服务体系，是在私人兽医机构充分发展的基础上，逐渐向公共兽医服务体系转变的；而在发展中国家，政府往往将本该由私人兽医服务组织承担的职责交给官方兽医机构，客观上制约了私人兽医服务业的发展。发展中国家这种兽医管理体制的可持续性目前已受到了财政紧缩和结构调整政策的制约。因此，建立私人执业兽医队伍逐渐为发展中国家所认同。当前，我国兽医体制改革已经启动，官方兽医队伍与私人执业兽医队伍分化已成必然之势，在建立和完善官方兽医制度的同时，探讨如何培植执业兽医队伍，建立和完善执业兽医管理制度显得十分重要。

1执业兽医管理制度的国际概况

1.1执业兽医的概念

对于从事兽医诊疗等技术服务工作的人员，国际上至今还没有统一的称呼和明确的定义。美国通常称为持证兽医（Licensed veterinary technician）或私人执业兽医（Private veterinary pract itioner），加拿大和英国通常称为注册兽医（Registered veterinarian），澳大利亚、法国、荷兰等国家通常称为私人兽医（Private veterinarian）或执业兽医（Veterinary practi-tioner）等。鉴于各国和一些国际组织在工作交流时，通常将这类兽医称之为执业兽医，笔者也沿袭这一叫法，并将执业兽医定义为：具备兽医相关技能，依照相关规定取得了兽医执业资格，从事兽医诊疗等活动和以盈利为目的的服务性工作的兽医人员。

1.2执业兽医与官方兽医的划分在发达国家，执业兽医队伍与官方兽医队伍的划分非常明显。

在发展中国家，由于政府的干预，私人兽医服务的发展在过去近30年中受到严格限制，大多数发展中国家至今仍认为兽医工作完全是官方兽医机构的任务。然而，由于受财政紧缩和结构调整政策的影响，政府对官方兽医机构的投资逐渐减少，导致兽医卫生工作质量不断下降。许多政府已经意识到官方不能再提供“私人利益”性质的服务，从而引进了以市场为导向的动物卫生工作以及畜牧业生产方式，逐渐允许私人机构从事“私人利益”乃至部分公共性质的服务工作，使得执业兽医从官方兽医队伍中逐步分化出来。据Bazeley1992年报道，过去10年中发展中国家的官方兽医机构人员数量增加了1倍，但由于兽医工作的资金不足（尤其是农村和偏远地区），导致生产力下降了一半，一些农村和偏远地区的兽医卫生工作甚至出现了“真空”状态，许多国家被迫允许一些私人业主开具某些兽药处方，从事动物疾病诊疗工作，形成专门的兽医从业者（执业兽医）。

1.3执业兽医与官方兽医的分工与协作

福利经济学认为：当市场是充分竞争的时候，个人和企业追求自身效用和利润的最大化，可以使社会资源配置达到帕累托最优，这时私人部门和市场是组织服务最有效的方式；但当存在公共物品、外部性、信息不对称等导致市场失灵的因素时，只有通过政府的干预才能提高效率。按照这一逻辑，Umali等阐述了官方兽医机构和私人兽医机构分别应予承担的动物保健功能。值得关注的是，免疫接种等工作应由官方兽医与执业兽医协作完成更为经济有效。也就是说，某些政府事务并非一定要由政府直接承担，官方兽医机构可通过与私人兽医机构签订合同开展合作。在发展中国家，口蹄疫免疫接种费用通常由政府支付全部费用，但免疫工作却通常通过签订合同由执业兽医承担，以帮助执业兽医获利。这种合作在发达国家更为常见。相当一部分执业兽医通过与政府签约（即签约兽医），拿出1/5或更多的时间从事官方赋予的工作。OIE国际动物卫生法典要求，兽医行政管理部门应和执业兽医建立官方联系，授权并监督其开展免疫接种和食品检验等特定工作。

1.4执业兽医的主要管理经验

（1）培植兽医协会。作为政府与执业兽医的联系平台，兽医协会的运作与管理在发达国家已经非常成熟。协会不仅要将自己的任务界定在实现并维护成员的利益，而且要实施法律赋予的公共职能。具体而言，兽医协会的职责一般包括：代表行业维护成员利益，提高执业兽医的地位；登记注册执业兽医，规范专业操作，维护和贯彻职业道德，负责执业兽医操作的质量保证；作为行业代言人，协调处理与官方兽医机构、畜牧业主、公共媒体及其他方面的关系；推动国家和国际兽医立法，如在动物卫生、动物福利、食品卫生和公共卫生方面的立法等。多数协会是以专业运作方式为基础的，如商品化动物（细分为品种）和小动物（细分为品种）兽医协会。就兽医诊疗服务认证而言，多数国家由协会认证资格即可。

（2）逐步推行官方动物卫生认证制度，处理好动物卫生服务工作由政府机构向私立机构的转移。执业兽医制度建立之初，无论组织、管理，还是人力资源控制方面都需要政府强有力的支持。推行动物卫生认证制度，由官方兽医机构对执业兽医进行技能考核和认可后，允许执业兽医从事一些原先由官方承担的公共性工作，是欧美一些发达国家的常规做法。这样既培养了执业兽医，又减轻了政府开支。如在英国，大约有7 000名执业兽医与政府签订合同，从事流行病学监测和肉品检测工作；波兰大约有5 000名执业兽医与政府签定合同从事免疫、结核菌素测试、肉制品监测、动物保护等方面的工作；美国、法国、荷兰等也存在类似的做法。发展中国家也有类似的做法，如尼日尔在执行1995/1996牛瘟和传染性胸膜肺炎的免疫运动时，与官方兽医19%的免疫覆盖率相比，经认证的执业兽医的免疫覆盖率达到了33%。研究表明，执业兽医免疫一头动物需要125CFA（非洲财政单位），仅为官方机构同样服务所需费用的30%。

（3）实行兽医资格认可制度，建立兽医执业道德规范，规范执业兽医行为。执业兽医不论只是从事临床诊疗等私营性工作，还是兼营官方兽医机构赋予的工作，都需通过执业兽医资格认证。发达国家多要求取得兽医学博士才可执业，发展中国家要求较低。灌输执业道德需与建立执业兽医制度同步进行，OIE推荐各成员国实施良好的兽医执业道德，有些国家（如法国）还将兽医执业道德写入了法律。

2我国兽医服务人员的现状

目前，我国动物防疫法等法律尚未对从事兽医诊疗等私人服务行为的兽医给予明确命名和界定。为便于表述，现将从事兽医诊疗、阉割和去势服务、人工授精服务、兽药销售服务以及具体免疫接种等工作的人员统称为兽医服务人员（因大都没有通过资格认证，尚不能称之为执业兽医）。

2.1兽医服务人员概况

（1）兽医服务人员的构成。我国兽医服务人员目前主要包括4类：乡镇兽医站兽医诊疗人员，其他兽医诊疗场所兽医人员，饲料及兽药生产企业的兽医人员，协助基层防疫检疫人员从事动物免疫工作的乡村动物防疫员。数据计算，目前全国兽医服务人员总数约为42万人，乡镇站约10万人，农民约30万人，企业员工、自由职业者、大学及科研院所兼职人员约为2万人。人均诊治767个大动物单位，远远低于欧洲国家人均诊疗约4 000个大动物单位（与我国千家万户的分散饲养模式有关）。

（2）兽医服务人员的素质及执业资格认证。我国兽医服务人员的素质相对较低，本科以上约占1%，中专以下约占75%。1997年以来，辽宁、河北等11个省份先后发布了一些地方法规或行政规章，尝试性实施兽医从业人员资格准入制度，这些规章大多允许从未取得兽医学历的人员成为兽医从业人员。

（3）兽医服务人员的工作内容及收入。约有2万人单纯从事动物疾病诊疗等经营服务工作，不从事动物检疫、强制性预防免疫等公益行为。这些人员数量较少，素质高和收入较高。乡镇站10万兽医人员和30万乡村防疫人员以诊疗工作为主，强制性预防免疫和协助检疫工作为辅，每年春秋季节进行两次集中免疫，这些人员数量多、工作条件差，素质和收入相对较低。

2.2兽医服务人员管理体制改革实践

（1）推动基层专职兽医服务队伍的形成。据调研，目前对乡镇兽医站的兽医服务人员的管理大致有三种形式：一种是乡镇站推行技术服务职能和公益职能分离的做法，有组织地将疾病诊疗等技术服务职能推向市场，在将检疫执法人员转变为“官方兽医”的同时，也建立了专职兽医服务队伍。一些畜牧业集约化程度高、畜牧业产值在农业产值中比重大的地区（如山东）采取了这种形式。兽医服务人员因增强了竞争意识，服务质量和收入得到明显提高。第二种是诊疗服务和兽药、饲料经营工作仍由乡镇兽医站管理，但经营服务与检疫监督等公益性工作实行内部分工，诊疗人员及防检疫人员的工资和部分工作经费统一纳入财政预算。西部牧区和中东部多数地区都实行这种形式。三种是个别地区乡镇站不复存在，兽医服务人员亦无隶属单位，兽医服务工作处于无序状态。

（2）尝试实施从业兽医资格认证。1997—2002年间，辽宁、河北、内蒙古、北京等11个省（区、市）先后发布了地方法规、政府或部门规章，推行从业兽医资格认证制度。如辽宁省人大颁布了辽宁省兽医管理条例，河北省政府颁布了河北省动物诊疗管理办法，天津市畜牧局颁布了天津市宠物医师管理办法等，对推动从业兽医资格认证制度、规范从业兽医管理工作起到了积极作用。但是，随着行政许可法的实施，一些地方规章自动失效。目前全国除辽宁省外，其余地方政府已不能实施从业兽医资格认证。

2.3我国兽医服务人员队伍存在的问题

综合分析，我国的兽医服务人员队伍存在以下问题：身份地位未通过法律予以明确；人数多，诊治动物数量相对较少；素质低，绝大部分未经过执业资格认证；身份多样化，绝大部分为兼职兽医，收入较低；兽医服务人员不成体系，未建立兽医协会，人员仍以事业单位管理为主（包括乡村防疫人员）。也就是说，我国兽医服务人员队伍虽然数量足够庞大，但却无法有效开展工作。从成因上讲，政府职能不明确，存在越位和缺位并存现象，行政性行为和市场行为交错是一个重要原因。

3对我国建立执业兽医制度的几点思考

3.1建立执业兽医制度是当前兽医体制改革的重要内容执业兽医承担动物诊疗、人工授精、兽药分发工作，协助官方兽医开展疫情报告、免疫接种以及检疫检验等工作，处在疫病防控工作最前沿，对维护畜牧业健康发展和提高疫病防控水平有直接关系，故OIE将执业兽医体系作为评估一个国家动物疫病防控水平的一项重要内容。目前我国官方兽医与执业兽医尚未有效分离，建立官方兽医制度必然涉及到执业兽医的分离。从长远来看，建立执业兽医队伍，提高执业兽医队伍素质，对于提升我国动物福利水平，协助官方兽医提高检疫监督能力具有重要意义。因此，建立执业兽医制度同样是当前兽医体制改革的重要内容之一，各地对基层兽医站改革及建立兽医资格认证制度的尝试，为我国建立执业兽医制度提供了借鉴意义。

3.2放开诊疗等技术服务市场是建立执业兽医制度的基础一方面，只有将诊疗等技术服务工作切实推向市场，实行市场化运作，具有检疫执法等公益职能的机构不再从事诊疗服务，才有可能打破其垄断经营地位，从而培植出一批执业兽医，并通过市场竞争进一步提高执业兽医素质。另一方面，只有尽快将基层兽医站的诊疗服务人员从行政执法机构中分离出去，这些人员才可能树立竞争意识，通过提高服务能力和水平在市场竞争中获得生存和发展。当前，不仅国内一些规模化饲养企业吸引了一大批高素质的兽医专业人员，而且国外兽医一直在努力敲开中国兽医服务市场之门。基层兽医服务人员如何尽快转变观念、缩短差距已是当务之急。http://

3.3对执业兽医实行资格认证是建立执业兽医制度的关键建立执业兽医制度的根本目的是提升执业兽医服务水平，更好地为提升动物福利、有效控制疫病和维护食品安全，提高执业兽医的综合素质是重要途径。为此，一是要以适应我国动物疾病防治、疫病防控要求为目标，参照国际通行做法，建立执业兽医资格标准和培训、考试、认证、考核等管理制度，尽可能提高行业准入门槛，提高执业兽医的综合素质；二是要结合我国实际情况，充分考虑我国基层兽医服务人员以及乡村防疫及诊疗人员大量存在的现状，兼收并蓄，探讨分层次设立执业兽医师、乡村执业兽医的做法，尽可能把素质较高的乡镇基层兽医服务人员和乡村防疫诊疗人员纳入执业兽医队伍，既可保障当前兽医管理体制改革的稳定进行，又可使其仍作为一支防疫力量，更好地服务于国家防疫事业。为此，有必要建立执业兽医师条例、乡村兽医师管理办法等法律法规，使执业兽医制度有法可依。

3.4政府要在关键环节对执业兽医制度的发展给予引导一是要逐步建立兽医协会及其专业分会，让执业兽医具备交流信息和经验的平台；二是要积极探讨执业兽医与官方兽医的有效合作。在官方兽医与执业兽医分离后，对其工作进行简单的一刀切并不符合国际惯例，官方兽医机构要求执业兽医履行疫情报告等法定义务，甚至在必要时通过签署协议和有偿服务的方式，让执业兽医参与预防免疫、检疫、疫情监测和扑灭职责都是必要的，这既可以扶持执业兽医队伍的发展，也可减少官方兽医的数量，达到建设精简效能政府机构的目的。