虽然这一次日本以冲之鸟为基点的外大陆架申请，被联合国外大陆架委员会推迟，但是日本不会就此罢手，还会继续想法把冲之鸟作为岛屿加以利用，同时也不会放弃冲之鸟周围海域的专属经济区和外大陆架梦想
法治周末记者薛洪涛
近日，日本宣称大陆架界限委员会批准了冲之鸟岛外大陆架申请，并大肆炒作，但是中国国家海洋局研究人员却在其官方网站发表文章高调驳斥了日本的说法。
一则报道引发中国官方激烈驳斥
4月28日，日本共同社报道，日本外务省官员4月27发表谈话宣布，日本大陆架延伸申请获得大陆架界限委员会(以下简称委员会)建议；委员会对日本国提交的共7个区块之中的6个给出了建议，其中包括冲之鸟岛北部的四国海盆区块，日本国将冲之鸟岛作为基点的主张得到委员会的认可。
日本共同社据此认为，日本获批太平洋4个海域，总面积约达31万平方公里，相当于日本国土面积的82%。大陆架范围即使超出专属经济区(EEZ)，沿海国也有权对其海底资源进行开发。报道特别强调，中方认为日本最南端的冲之鸟礁是“岩礁”，但此次也被列为划定大陆架的基点之一，可见联合国已将其认定为“岛”。
至此，日本大陆架总面积(领海除外)扩大为约436万平方公里。日本政府对稀有金属的开采充满期待，将根据国内法律加紧办理设定新大陆架的手续。
这一消息，经过网络被亚洲各国媒体广泛报道。中国的各类媒体也在热炒这一事情。在南海局势紧张的时节，这一消息招致了中国民众的各种议论，不少民众认为日本对领土和海洋贪得无厌，但是日本寸土必争的精神让他们占尽海洋划界的主动与先机，反观中国在海洋划界方面却比较被动，少有成效。
但5月3日，中国国家海洋局网站刊登一篇言辞激烈的文章对此进行反驳，文章署名之一是张海文，她的身份是国家海洋局海洋发展战略研究所副所长。文章以激烈的言辞反驳称日本发布的这一消息是“谎言”，“日本外务省刻意散发的虚假信息”。
文章梳理了委员会对于日本海洋划界案分别作出的三类建议。
其一，委员会认可了4个区块，即冲大东区块、四国海盆区块、南硫磺岛区块和小笠原海台区块；总面积为31万平方公里，占日本所申请的外大陆架总面积的42%左右。
这一类建议，对日本是利好消息，因为申请国根据委员会作出的海洋划界建议划定的大陆架外部界限是终局的、有拘束力的。这4块区域日本算是如愿以偿，终于得到手了。
其二，委员会完全否定了两个区块，即茂木海台区块和南鸟岛区块，总面积为18万平方公里左右。
其三，委员会对1个区块作出推迟审议的决定，即唯一一个以冲之鸟礁为基点所划定的“九州-帕劳海岭南部海域”(KPR区块)，面积超过25万平方公里。这也是委员会自成立以来所审议的各国提交的划界案中唯一推迟给出建议的区块。
文章最后得出结论认为，以冲之鸟礁为基点划定的外大陆架区块没能得到委员会的建议；“中国认为是岩礁的日本最南领土冲之鸟被委员会认可为基点”的说法不符合事实。
供职于外交学院国际法研究所的龚迎春副教授对日本海洋问题非常熟悉。她告诉法治周末记者，日本政府和媒体在联合国大陆架界限委员会向海洋法公约的缔约国公布建议内容之前，就迫不及待地对建议的内容作出误导公众和国际社会的解读，一方面是为了对其国内民众掩盖在冲之鸟礁问题上日本立场遭遇挫折的真相，另一方面，更主要的目的是为了根据其国内法的规定，对冲之鸟礁周围200海里的海域主张专属经济区和大陆架。
中日两国对冲之鸟定位之争
龚迎春告诉法治周末记者：“目前关于冲之鸟礁的归属问题确实不存在争议，是日本的领土。但从其所处的地理位置来看，冲之鸟礁距离其行政管辖地东京都1740公里，离较近的硫磺岛也有720公里，可以称得上是名副其实的飞地。”
龚迎春接着指出：“目前围绕冲之鸟礁争议的焦点在于：冲之鸟礁到底是只能拥有12海里领海的岩礁，还是可以主张拥有200海里专属经济区和大陆架的岛屿？”
中国政府一直认为冲之鸟礁只是一块礁石，日本无权把它纳入自己的经济水域范围。而日本政府则坚持冲之鸟礁为岛屿。
问题的要害在于，根据国际海洋法，如果冲之鸟认定为岩礁，日本只能以冲之鸟为基点划出12海里的领海；因为根据《公约》121条第3款：不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。
但是如果冲之鸟被认定为是岛屿，那么可以以冲之鸟为基点划出200海里的专属经济区以及大陆架，除此以外，还可以申请200海里以外的外大陆架。日本想当然的认为冲之鸟可以拥有200海里的专属经济区和大陆架，直接向联合国申请外大陆架。
如果日本以冲之鸟为基点提出外大陆架划界案被批准，还可以得到面积约为25万平方公里的200海里以外大陆架。
冲之鸟礁被认定为岛还是礁对中国影响巨大。因为冲之鸟礁具有非常重要的军事战略地位，它扼守东海进出太平洋的主要航道，靠近关岛、塞班岛、菲律宾和台湾，战略位置非常重要。此外，“冲之鸟”还处于亚太地区第一岛链和第二岛链之间，冲之鸟礁附近海域是东亚大陆国家通过第一岛链水域进入太平洋的重要通道。
一旦冲之鸟被认定为岛屿，这一带海域成为日本的专属经济区，虽然军舰的航行不需要向日方事先通报，但如果进行军事演习、情报收集、武器试验、海底和海面的水文探测等军事活动将会受到日本的干扰。
此外，依据《联合国海洋公约法》，只要驶入日本的专属经济区，即便只是进行科学调查，中国也要向日本提供计划性质、目标以及船只名称、吨位、路线等资料。日本的这种做法挤压了周边国家发展公海的空间，包括美国、韩国在内，都受到了影响，尤其是中国。
中国外交部多次表示，冲之鸟是岩礁而非岛屿。日本则认为，《公约》第121条第1款认定：岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。因此冲之鸟是岛屿而非岩礁。
龚迎春认为，由于日本政府称冲之鸟礁高潮时有两个面积不足10平米的礁石露出海面，根据《联合国海洋法公约》第121条第3款的规定，可以勉强称作为岩礁，可以主张12海里的领海。之所以说它勉强可称作为岩礁，是因为日本自1988年以来在冲之鸟礁作了大量的人工加固工程，对此，国际上有不少质疑的声音。
日本近年来在冲之鸟礁周围放置人工培育的珊瑚，试图扩大珊瑚礁的面积，这些人工造岛的手法导致一些学者认为冲之鸟礁现在已经成为一个人工岛了，而根据《联合国海洋法公约》第121条第1款的规定，人工岛屿不能构成一国的领土，自然连领海也不能主张。
中国和韩国明确反对日本以冲之鸟礁为基点主张专属经济区和大陆架。但是中韩和日本之间并不存在领土归属或海域划界的争议。双方的争议在于冲之鸟礁到底是“岛屿”还是“岩礁”的法律地位之争，是关于《联合国海洋法公约》第121条的解释和运用的问题。
龚迎春向法治周末记者强调说：“冲之鸟礁从来就没有过人类居住，更没有过什么经济生活。以冲之鸟礁这样的弹丸之地主张40多万平方公里的海域和海底的资源及管辖权，违背《联合国海洋法公约》的目的和宗旨，是对善意解释国际条约的国际习惯法规则的挑战。如果公约第121条第3款的规定不适用于冲之鸟礁，那么这个条款的存在意义何在呢？”
日本苦心经营冲之鸟礁80年
武汉大学中国边界与海洋研究院匡增军副教授在接受法治周末记者采访时指出，解决“冲之鸟”问题的最主要依据是《国际海洋法公约》。岩礁属于岛屿范畴，但公约没有明确定义岩礁。
海洋法公约并不排斥岩礁拥有领海和毗连区。但是，如果是不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不能拥有专属经济区和大陆架。
冲之鸟是远离日本本土的微小的无人居住也不能居住的岩礁，因此，在国际法上，冲之鸟是不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不能拥有专属经济区和大陆架，更不可能扩展外大陆架。因此，日本以“冲之鸟”为基点划出200海里大陆架范围，更以其为基点主张3处200海里外大陆架，是没有法律依据的。
但是日本不管这些，他们一直在打冲之鸟礁的主意，将冲之鸟礁作为岛屿对待，为此日本苦心经营冲之鸟礁80年。
龚迎春向记者介绍说，一战后，国际联盟将原属于德国在太平洋诸岛的殖民地交由日本行使委任统治权。1931年7月，日本政府通过内务省告示，将冲之鸟礁编入其领土范围。二战之后，依据《旧金山和约》第3条的规定，日本放弃包括冲之鸟礁在内的小笠原诸岛等领土，并被置于美国的施政管辖之下。1968年4月，根据日美间《返还小笠原协议》，美国将冲之鸟礁返还给日本。日本对于冲之鸟礁的经营是在二战后国际海洋法律制度发生巨大变迁这一大背景下逐渐得到加强的。
日本1977年公布《领海法》和《渔业水域暂定措施法》时，在冲之鸟礁设立了12海里领海和200海里渔业水域。由于当时专属经济区制度还没有形成，很多国家都在本国的沿海设定范围不一的专属渔区，以保护本国渔民的利益。
但是，1982年《联合国海洋法公约》通过后，日本认识到这些无人岛礁在获取海洋资源和管辖权方面蕴藏着巨大潜力，因而进一步加强了对冲之鸟礁的管理、经营。
记者通过公开资料了解到，冲之鸟礁位于东京西南1740公里的海上，在地质构造上属于珊瑚礁。它本来由6块岩礁组成，但是由于长年被海浪侵蚀，正在不断没入海面或消失，现在只有两块岩礁露出水面。
为了防止冲之鸟礁被风化和潮水腐蚀而淹没，1987年，“冲之鸟应急对策特别研讨会”就率先成立。此后的两年里，日本共耗资285亿日元，在东露岩和北露岩周围放置了9900个铁质防波块，并对露出海面的岩体浇铸了水泥防护层，在冲之鸟礁四周筑成堤防设施，后又设置了气象观测装置。
日本政府很清楚，如果不是进行人为加工，冲之鸟可能连明礁都算不上。1999年6月，日本政府又花费8亿日元为东露岩“穿”上了钛合金防护网。
据日本《读卖新闻》披露，仅2008年，财政就拨款750余万美元，将5万只珊瑚分期分批移植到冲之鸟。目前每年用于维护冲之鸟礁的费用达两亿日元。
2010年5月18日，日本众议院又通过了《低潮线保全和基地设施整备法案》，该法案要求在没有船舶靠岸设施的“冲之鸟岛”设立经济活动基地，借此向国内外宣传冲之鸟是一座岛屿。
龚迎春向法治周末记者分析说，日本这样做有着自己的如意算盘，那就是试图以冲之鸟礁为基点主张47万平方公里的专属经济区和大陆架，这一面积超过了日本37.8万平方公里的国土面积。如果冲之鸟礁获得岛屿的法律地位，日本将获得40多万平方公里海域内的生物、非生物资源的专属权利和管辖权。
但这样做的结果是将本属于公海的大片海域划入日本的专属经济区；将本来属于“人类共同继承财产”的国际海底区域的一部分占为日本的大陆架。所以说，日本的主张不但损害周边国家利用公海的权利和自由，还将侵占国际社会对于国际海底区域的共同利益。
日本算盘落空不会善罢甘休
2003年，小泉内阁的国土交通大臣发表了《日本成为资源大国不是梦大陆架调查乃国家的百年大计》一文，受到日本读者热烈的追捧。该文称，在日本的周边海域，估计和日本相连的大陆架面积相当于国土的1.7倍，其中埋藏着数十万亿日元的矿物资源。如果能证明大陆架和日本的领土相连，日本的权利就会被承认。
《联合国海洋法公约》第76条规定，沿海国陆地领土向海洋的自然延伸如果超过其领海基线200海里以外的，可以主张200海里以外的大陆架。
对外大陆架提出权利要求的沿海国，须根据《联合国海洋法公约》所规定的一系列科学技术标准编制关于划定其外大陆架外部界限的信息资料，提交给大陆架界限委员会。
委员会对沿海国所划定的外大陆架外部界限是否具有充分的科学技术和法律依据进行审议，然后以“建议”的方式对沿海国划界案作出认可或否定的决定。
2008年11月，日本向委员会提交了关于外大陆架划界案。日本划界案共包括7个外大陆架区块，总面积超过74.7万平方公里。其中，日本以冲之鸟礁为基点主张了面积约25.5万平方公里的外大陆架(即九州-帕劳洋脊南部，KPR区块)。
在日本提交划界案之后，中国和韩国多次向委员会提交外交照会，明确请求委员会不应审议和认可日本划界案中以冲之鸟礁为基点所划定的外大陆架最外部界限。否则，就相当于默认了冲之鸟礁拥有专属经济区和大陆架的权利。
2009年，委员会成立了小组委员会着手审议日本划界案。针对日方立场，2009年8月中国外交部发言人姜瑜表示，中国政府在此问题上的立场是一贯的：冲之鸟礁“是岩礁”，“日本无权设定大陆架”。
经过反复讨论，2012年4月，委员会完成了对日本划界案的全部审议工作并作出最终的建议。考虑到中韩两国的反对意见，委员会第24届会议作出决议，决定全体会议将对小组委员会审议后拟定的涉及冲之鸟礁部分的建议“不采取行动”，即不予审议，“除非委员会另有决定”。
可以看出，委员会在冲之鸟礁问题上持一贯谨慎的立场，委员会并未认可以冲之鸟礁为基点划定的九州-帕劳海岭南部海域(KPR区块)的事实。
龚迎春告诉记者：“大陆架界限委员会的建议恰恰是延迟了对九州-帕劳海岭南部区块的审议。这说明大陆架界限委员会不是一个可就缔约国之间涉及公约解释和适用的海洋争端作出裁决的国际司法机构。简单来说，大陆架界限委员会的职责范围决定了该机构无权就"冲之鸟礁到底是岛屿还是岩礁"这样一个法律争端作出判断。”
匡增军也向法治周末记者强调，大陆架界限委员会负责评价沿海国家提交的申请的科学材料的整体性，特别是法律、地质和科学技术材料的关联性，只能审议沿海国划界案中大陆架外部界限的数据和其他材料，审定提交的科学资料是否符合《联合国海洋法公约》的规定。
对于非技术问题，委员会没有得到授权。委员会是在《联合国海洋法公约》的框架下建立的专门的科学技术机构，是独立的国际机构，并非司法性质的仲裁机构，不具有解决划界争议的职能。
虽然这一次日本以冲之鸟为基点的外大陆架申请，被联合国外大陆架界限委员会推迟，日本的如意算盘落空，没有达到预定目的。但是日本不会就此罢手，还会继续想法把冲之鸟作为岛屿加以利用，同时也不会放弃冲之鸟周围海域的专属经济区和外大陆架梦想。
领海：从领海基线量起最大宽度不超过12海里的一带水域。国家主权及于该水域的上空、水覆水域、海床和底土。
专属经济区：沿海国有权在其毗邻领海外，从领海基线量起最大宽度不超过200海里的特定法律制度的海域。
大陆架：沿海国领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土，不到200海里，则扩展到200海里的距离。
外大陆架：沿海国陆地领土向海洋的自然延伸如果超过其领海基线200海里以外的，可以主张200海里以外的大陆架，简称“外大陆架”。
岛屿：指四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，可以划定领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及外大陆架。
岩礁：联合国海洋法没有给出定义，但是规定，不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应享有专属经济区或大陆架。
大陆架界限委员会：根据《联合国海洋法公约》建立的，有21名委员，由公约全体缔约国从各国推荐的专家中选出来。委员会是独立的国际机构，不是联合国的下属机关，只负责审定沿海国提交的科学资料(即“划界案”)是否符合《联合国海洋法公约》的规定。
