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提升民族工作亟须引入现代治理理论 [ 来源：中国民族报 | 发布日期：2013-01-25 ] 在微博时代，一起普通的案件，很容易演变成影响恶劣的公共事件，就比如前段时间在网络上沸沸扬扬的“切糕事件”。如今，切糕事件虽已平息，但依然有许多值得反思的地方。如何借鉴现代治理理论来激活民族工作的多元主体，使各级政府部门切实提高处理涉及民族事务的能力？多民族国家的各级政府和执法部门在处理涉及不同民族成员间纠纷事件时如何做到依法办事、执法公正？《提升民族工作亟须引入现代治理理论》和《执法公正与多民族国家民族平等实践》两篇文章分别作出了回答。 ——编者 治理理论是政治学领域中的一个新术语，它强调多主体、多途径地解决社会重大问题，使相互冲突的或不同的利益主体得以调和并采取联合行动。适应工业化、城市化、信息化、市场化和国际化的发展需要，在民族工作中引入治理理论，有助于实现民族工作创新，提升民族事务办理成效。 上世纪90年代，西方国家普遍面临管理危机和市场调节机制的失灵。西方学术界，特别是政治学和管理学领域，因循世事提出了治理理论，主张用“治理”代替“统治”，治理理念和理论应运而生。治理方略强调政府不是社会治理工程的唯一主体，治理的主体应当是多元的，治理的对象应当是广泛的，治理的过程应当是持续互动的，治理的基础不是控制而是相互协调。治理理论因时代而生，并为新公共管理实践注入了生机和活力。 现代治理理论的主张 “治理”源于古典拉丁文和古希腊语中“掌舵”一词，原意是控制、引导和操纵的方式，主要用于国家公共事务领域。上世纪90年代以来，一些西方的政治学家和经济学家赋予其新的含义，使其涵盖的范围超出了原有的含义，也与政府自上而下的治辖涵义相去甚远。 著名学者俞可平教授认为：“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。”他认为，治理的目的是通过引导、控制，规范公民在各种制度关系中的活动，从而最大限度地增加公共利益；治理是一种公共管理过程，它包括公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。 联合国全球治理委员会对治理的定义更具有代表性，获得了学术界较为普遍的认可。该委员会于1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，对治理作出了如下界定：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。” 尽管不同的学者会从不同学科、不同视角诠释治理理论，但不可否认的是，治理理论的提出，是顺应时代的一次公共管理范式的革命，对于诸多社会管理领域具有启示意义。 首先，治理理念是对传统统治理念的改革，体现了民主由政治领域向社会领域的“下沉”，体现了政府向民间让渡权力、培植社会自我治理能力的导向。 其次，理解治理的一个重要维度是全球化的背景。全球化使得各个国家、各个区域、各个民族之间的联系更为密切，相互依赖性更强，但在面临和处理共同的问题时，由于涉及到国家主权问题，相关国家必须以尊重彼此的主权为基础，通过协商的方式达成共识和行动的一致，这也是全球治理提出的背景。 总之，治理理论强调治理主体的多元化、治理主体间的依赖性、治理方式的灵活性、治理过程的动态性以及治理网络的体系性。作为治理理论的一部分，全球治理是民族国家面对诸多世界性难题的一个切入点和思路。在国际范围内，对于具有全球影响的跨界民族问题、民族冲突的国际干预等问题，也同样需要全球治理的思路和理念。而具体在一国之内，治理理论对多民族国家的政治管理无疑也具有指导意义。 现代治理理论在民族工作中的适用性 开展民族工作、解决民族问题是一项重要的社会工程，同时，民族事务也是多民族国家诸多公共事务中重要而特殊的组成部分。民族工作、民族事务、民族关系调处、民族问题解决同样适用治理理论。 现代治理理论启示我们，应根据民族问题的普遍性、长期性、重要性、国际性、复杂性特点，顺应民族工作社会化大趋势，依靠多主体，集多种途径与方法于一体，多角度、全方位协作处理民族问题。 民族工作主体更应多元化。国家或政府与其他社会力量、民间组织、有影响的人士等一起构成民族工作的主体。其中，国家或政府是民族工作主体的统领者和协调者。国家或政府既是最重要的民族工作主体，又要释放治理空间、下放治理权力、创新治理方法、提高监控效率。释放治理空间和下放治理权力并不意味着国家对民族工作主导性的削弱和退步，相反，下放治理权力、释放治理空间意味着国家对民族工作主导性的扩展，国家应选择性地借助社会其他公共组织和行为人参与民族事务。 民族工作途径更应多样化。民族工作主体的多元化必将丰富民族工作途径。除了国家运用政策力量，非政府组织和各个行为者还可以发挥自身优势，创设更多微观、具体、便利、有效、灵活的途径。这些途径可以是各种援助、综合宣传、文化共享、法律援助，也可以是单位联谊、文化体验式的家庭短期互换等。 民族工作体系更趋网络化。因循治理理论，有助于将民族工作体系连缀成一个动态而开放的网络。在这一网络中，各个工作主体将灵活发挥自身的优势和能力，支持、帮助、服务于民族事务，加强民族交流，促进民族互助。而国家或政府除了发挥自身的工作职能外，还要加强对其他组织和行为者的督导。其他组织和行为者作为民族工作主体的组成部分，应在国家的督导之下发挥自身的作用。这样，民族工作主体便成为一个存在一定权力依赖但依赖性又较弱的体系，是一个上下通畅、监督有力的网络。 将治理理论引入民族工作是民族工作日益社会化的需要 民族事务管理具体体现在社会生活的方方面面，需要社会层面积极和有效的参与。除了公域层面的民族事务外，其他民族事务大多本身存在于社会生活的各个角落、各个层面，不是抽象出来的具体事项和专门事务。因而，要在社会生活中认知和处理公域之外的民族事务，把民族事务化身为具体的、身边的经济事务，文化事务，社会事务，民生事务，使其严格按照经济、文化、社会、民生等领域的规则和方法运行。 遵循治理理论，有助于克服民族工作部门化的“社会镜像”的错误认知。长期以来，全社会一直将国家民族事务委员会和各级民委视为具体的、专门处理民族事务的职能部门，因而民族工作和民族事务处理的专门化、部门化成为一个“社会镜像”，只要涉及民族的事务就要找民委，普通民众和一般政府部门都绕着民族事务走。这种民族工作单一主体的镜像化社会认知以及社会行动有悖于治理理论。 引入治理理论符合民族事务管理重心日益下沉的趋势。随着我国经济社会的不断发展，民族事务在政治层面、宏观经济、宏观文化层面基本上由党和政府主导，运行规则基本形成了定势和惯例，并大多为社会各界所熟识。而伴随着日益频繁、深入和全面的民族间交往，社会层面的民族事务越来越多、越来越细，需要综合培植和储备做好基层民族事务的意识、规则和能力，需要多主体的积极和有效参与。内陆中心城市民族工作发展及其积累的经验急需向更大范围推广，急需向城市社区、城镇、基层渗透。民族事务管理应成为当前社会建设和社会管理的重要内容，而民族工作多元主体的培养则是关键。 近期围绕“切糕事件”产生的社会舆情，间接反映了社会对民族因素存在一定的误读，对民族工作体系和民族事务体系以及这一体系的运行规则缺乏认知。这表明，一方面我们应依循治理理论，加强民族理解教育；另一方面则应当借鉴现代治理理论，激活民族工作的多元主体。 民族理解教育是社会层面和个体化的民族身份、民族情感体验教育，它以生活化的民族常识、民族风情、民族禁忌等的相互了解为基础，能从人性关怀和平民生存的角度增进不同民族成员个体之间的彼此了解、亲近和亲和，是从社会底层消除认知分歧、文化歧视的基础。 治理理论认为，社会层面不同群体成员间的文化体验能够培养社会理解和社会协商能力。这样，社会理解与沟通能够成为一种潜在的柔性治理力量和治理途径。据此，在我国社会流动性增强、区域开放度不平衡、文化异质性碰撞的当下，民族理解教育应成为民族团结教育的补充。民族团结进步教育和民族宗教政策宣传是我国意识形态教育的重要内容，但其往往停留在顶层原则层面，为了服务于民族社会交往，应注重加强民族理解教育。各种媒体的宣传、民间志愿者的活动、公共教育、公益活动都可成为实施民族理解教育的载体和依托。 国家民族事务委员会实行委员制度是做好民族工作的重要组织措施，因而要依据治理理论，按照《国家民族事务委员会兼职委员单位及其职责》和《国家民族事务委员会兼职委员》的规定，坚持和实施好民族工作委员制，既要在高层形成认知一致、行动一致和协调一致，更要通过部门系统将“三个一致”下沉到基层，并在党和政府的主导下，切实在各个层级建立起多主体的民族工作体系和网络，这样民族工作才能成为一种常态，成为一种社会自在、自觉的行为。 |
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