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蒋德海 华东政法学院教授 拆迁纠纷是近年比较严重的影响中国社会稳定的因素之一。据国家信访局研究室专家透露，近几年来该局接到关于拆迁问题的信件逐年递增，仅到2003年8月底为止，拆迁纠纷投诉信件共计11，641封，比去年同期上升50％，上访人数5360人次，上升47％。最近，安徽农民朱正亮和南京市民翁彪先后因为房屋拆迁纠纷多次协商未果而自焚，更将拆迁纠纷推上了社会关注的焦点。为什么由拆迁涉及的财产纠纷会发展到自焚的境地?我们不能不关注公民财产权背后的宪法权利。 保障财产权是民主政治的要求 财产权作为宪法权利产生于近代。在资产阶级革命中，与生俱来的不可转让和剥夺的财产权是启蒙思想的核心内容之一，并成为推动资产阶级革命的最强大的思想武器。同时，由于财产权和生命、自由权的内在联系，使生命和自由权的争取，往往表现为捍卫财产权的斗争。近代以来的法治史，严格意义上就是一部财产权利的捍卫史。被作为人类历史上第一部宪法性文件的《自由大宪章》，其核心内容就是关于自由和财产的保障：“凡自由民，非经其具有同等身份的人依法审判或者依照王国的法律规定，不得加以扣留、监禁、没收其财产。”此后，英国革命、美国革命，法国革命，其实质都是为了财产权的保障。1689年的英国革命中，威廉接受了阐明国会至高无上基本原则的权利法案，这一法案规定：国王不能中止法律，除非经国会同意，国王不得提高税收和保留军队。在法国大革命中颁布的《人权宣言》，则明确宣告：“财产权是神圣不可侵犯的，除了在有明显的公共需要、法律上得到确定和先前规定的损失赔偿是公正的情况下，没有一个人应当被剥夺这种权利。” 产生于宪政运动，并始终成为宪政运动核心内容的私有财产权，从它产生的第一天起就决定了其具有独特的内容。作为宪法权利，它首先是一种政治权利。我们通常把政治权利理解为选举权和被选举权等，其实这是不够的。公民们使用选举权的最终目的往往是保障财产权。甚至自由权，也只有与财产权相联系才有意义。“生命诚可贵，爱情价更高，若为自由故，两者皆可抛”。但如果没有财产，自由就没有意义。没有财产的自由不是真正的自由。而政治权利的核心就是要保障人们有追求、创造和维护财产权的自由。不仅如此，作为一种政治权利，财产权还与民主政治密切相关。财产权利是民主政治的产物。资产阶级反对封建专制的斗争，实质是争取财产权利的斗争。而保障财产权利则是民主政治的基本要求和本质特点。人民民主在政治上的表现不仅在于管理国家事务，而且在于一切合法的财产都能得到全面而有效的保障。而人民管理国家事务的根本目的正是在于保障一切合法的财产。相反，一切封建专制社会的共同特点就是漠视甚至任意剥夺正当的财产权。因此，坚持人民民主，就是要维护财产权，并把公民财产权的保障提高到政治的高度，使其具有宪法的权威。 其次，具有宪法权威的财产权利，是一种元权利或本权利。它是公民作为人所固有的权利，或作为一个人与生俱来的权利。财产权利不需以其他权利为前提，但它却是其他权利的前提。比如自由权和生命权。在特定的场合，没有财产权也就没有生命权，财产被赋予了高于生命价值的意义。为拆迁涉及的财产纠纷而自焚，在有些人看来可能很“不理智”，但案件背后所反映的正是财产权作为宪法权利的本质意义或元价值。正如洛克所指出的：人们享有某些天生的不可剥夺的自然权利，这些权利包括人的生命、财产和自由。杰弗逊也指出：“财产权是人性的必然产物，因为人生来就是业主。”而“财产权是其他一切权利的卫士。剥夺了一个人的财产权就等于剥夺了他的自由，”甚至等于剥夺了他的生命。一个没有财产权的人，不会有真正的自由。因此，为自由而斗争，在某种意义上，也就是为财产权而斗争。资产阶级革命如此，社会主义革命亦同样如此。当马克思说“社会主义一定要替代资本主义，这是不以人的意志为转移的客观规律”的时候，他所预言的其实正是一种新型而独特的财产占有方式一一社会主义财产占有制的不可避免性。 必须指出，作为元权利或本权利的财产权利与一般民事关系中的财产权利具有不同的涵义。财产权利作为宪法意义上的原权利，与人权同语，是人权的宪法表现，是公民作为人的固有权利，它既不可被转让也不可被剥夺。它虽然不同于民事关系中公民对某个物的财产权利，但它却要通过公民对某个物的占有表现出来。从这个意义上说，任何侵犯公民财产权的行为，都是一种侵犯公民宪法权利即元权利的行为。但民法保障和宪法保障的意义是不同的。民法调整的只是民事法律关系，或者说民法只在民事法律关系的范围内调整财产权。宪法则从公民和国家的关系上来保障公民的财产权。宪法不仅赋予公民的财产权以宪法权利，而且将对公民财产权的保障规定为国家的义务。负有保障公民财产权利的国家机关必须根据宪法的规定保障公民的财产权利，否则，就是一种违宪行为，而违宪是一种最严重的违法。之所以最严重，就是因为负有保障公民财产权利的国家机关违背了宪法义务，破坏了民主和法治国家调整国家和公民关系的根本规范，从而触犯了民主和法治国家合理性和合法性存在的底线。由于这个原因，公民财产权利的保障，实际上是一个民主和法治国家的基本使命或政治义务，而破坏这种义务的行为如果不能得到有效和及时的制止，就会动摇民主和法治国家的政治基础及信仰。 违法拆迁的实质是破坏宪法权威 近年中国城市改造中拆迁纠纷愈演愈烈，其中，违法拆迁是主要因素。大量违法拆迁得不到有效纠正，不但侵犯了公民的财产权利，而且也破坏了宪法的权威，必须引起高度关注： 第一，在城市发展和公民财产权保障的关系上，以城市发展为由侵犯公民财产权，是违背宪法原则的。一切城市发展都必须以保障城市居民的权益为宗旨。但不少地方在拆迁中，凭藉城市规划，对规划内的住宅实施强制拆迁，破坏了城市发展和公民财产权保障的法治关系。尊重和保障公民的合法财产是我国宪法的基本原则，也是一切民主和法治政府的起点。如，19世纪晚叶发生在德国的磨坊主告德皇的案件很值得我们思考。德皇威廉一世的行官外有一处磨坊，威廉认为破坏了行官的景致。为此，威廉派人去动员磨坊主将磨坊拆迁，并愿以高价补偿。但磨坊主就是不同意。皇帝一怒之下，命人拆了磨坊。但磨坊主不服，一纸诉状将皇帝告上了法院。最后法院判决皇帝败诉，除将磨坊重建外，还要赔偿磨坊主的损失。这个案件被称为德国司法独立的起点。试想，这又何偿不是公民财产权利法治化的起点?一个民主的国家，不仅有义务保障公民的合法的财产权利，而且正是因为对公民合法的财产权利的有效保障，使它具有民主性，并成为民主的国家。反之，如果在一个民主的国家中，公民连自己的财产权利都不能有效保障，民主又从何谈起?正是由于这个原因，公民财产权利的保障，具有宪法的重要性。一个民主和法治的国家，不应当允许任何人、任何组织以任何理由侵犯宪法规定的公民的财产权利。同样地，如果行政部门可以以城市规划为强制拆迁的依据，那么公民的合法财产将会受到威胁。在此情况下，宪法的权威将不复存在。 第二，各级政府制定的拆迁规范，其合宪性值得商榷。在城市拆迁中，不少地方的行政主体既是规定的制定者，又是拆迁行为的管理者，同时还兼具拆迁人的角色。这种三位合一的主体地位，使各地拆迁规定的合法性和合理性不能不大打折扣。2003年3月24日，江苏省南京市美亭化工厂厂长杨春庭状告南京市某区政府不按上级政府法规及时修改房屋拆迁管理暂行办法，致使自己损失惨重。根据该区建设局制定的《城镇房屋拆迁管理暂行办法》，美亭化工厂只能得到拆迁补偿安置费用135万余元；但当事人根据《南京市城市房屋拆迁管理办法》测算，补偿安置费应为447万元，两者相差300多万元。原因就在于两种补偿所依据的规定不同。根据《宪法》及《立法法》的规定，涉及对民事基本权利及财产权利的调整只能由基本法律调整，而基本法律的制订主体只能为全国人民代表大会。 第三，大量违法拆迁而且得不到纠正，严重破坏了宪法的权威。现行拆迁中的违法行为，主要有两种：一是开发商借一些地方政府之手或与一些地方政府联手，用极低的价格令拆迁居民搬迁，拆迁变成了掠夺，极大地损害了居民的合法权益。有的地方的拆迁办公室，看上去是一个行使政府权力的机构，摇身一变马上又成为直接的拆迁入。一套班子，两块牌子，这种定位上的不清楚，再加上在拆迁运作中，有的拆迁行为笼罩上一层社会公共利益的外壳，瞬时变得很冠冕堂皇。这种做法不但损害了老百姓的利益，也使得现在的矛盾越来越突出。如某地的拆迁工程，当作为县城的标志性形象工程的大型豪华广场刚刚进入实施阶段，早已被拆迁令逼得惶恐不安的190多户居民面临被强行拆迁，而政府补贴的安家费根本无法安家，100多户贫困户的生活变得雪上加霜。二是运用政府强力拆迁，拆迁行为变成了行政强制措施，严重背离了依法行政的法治原则。在城市拆迁过程中，有的地方政府和部门态度粗暴，置法律于不顾；有的拆迁单位竟动用黑社会势力，采用恐吓手段，停水、停电，强迫居民进行搬迁。有的地方甚至在给拆迁户很少的钱、拆迁户住房还没有着落的情况下，就用大铲车摧毁民宅，引起拆迁居民集体上访。据有关部门统计，征地和房屋拆迁已经成为中国目前违法行政的高发区之一，不但严重侵害了居民的财产权益，破坏了社会的安定，带来了严重的社会问题，而且对宪法的权威构成了严重挑战。 在任何一个社会，都有违法行为存在。有法律就有违法。一个民主和法治的国家，有义务也有能力纠正违法，故违法并不可，I，6。可怕的是执法违法并普遍化。宪法是国家权力规范法，也是纠正违法的最后堡垒。执法违法普遍化的根源在于规范国家权力的根本法失去了规范力。在这意义上，纠正越演越烈的违法拆迁，不仅是保障公民财产权的要求，也是极具迫切性的维护宪法权威的要求。 关-7：规范拆迁行为的几点建议 第一，拆迁行为应纳入法治的轨道。 城市开发所涉及的居民房产拆迁是一种民事行为，应运用民事手段加以调整。但现行中国各地的大量拆迁行为往往成为一种行政行为，显然违背了依法行政的要求。宪法规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”(13条)“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。”《民法通则》也规定：当事人在民事活动中的地位平等。民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。2003年1．2月22日十届全国人大常委会第六次会议通过的修宪意见又改为“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿”。宪法和法律是依法行政的基础及有效和合法的前提。由于城市改造，需要对居民房屋和住宅进行拆迁；但一切拆迁行为，包括抽象行政行为都不得违背宪法和法律，并且必须以保障拆迁居民的宪法权利为目标。这是我国法治建设的要求，也是我国城市改造的宗旨。为了规范各地的城市拆迁行为，国家行政部门出台一些拆迁条例或办法有其必要性。但行政规范所调整的对象应是行政行为。行政立法的根本目的是行政控权。现行的大量拆迁规范，以调整拆迁中的财 产关系为内容，显然违背行政规范的目的要求。同时，根据立法的规定，行政法规的制定，不但要有宪法和法律的依据，而且要有执行法律的需要或属于国务院行政管理职权的事项。城市开发所涉及的居民房产拆迁，本质上是—种民事关系，它并不属于行政管理的范畴，故不应由行政行为调整；即使是市政工程拆迁，也不得违背宪法和法律，特别是民法的基本原则. 第二，明确城市拆迁的法律内涵及与行政征用的区别，即使属于行政征用范围的拆迁也要依法进行。一般来说，现行城市改造中的绝大部分拆迁都不属于行政征用。行政征用是国家行政机关为公共利益，在依法给予补偿的前提下，与相对人签订合同，对相对人的财产进行征用的行为。而现行以旧城改造为目的的拆迁，主要是一种商业性行为。旧城改造的开发商通过拆建行为，以不同区域土地等级的价格差异赚取房产开发的利润，而被拆迁方则通过拆迁，改善居住环境和质量。这种拆迁行为与行政征用无关，不能将商业拆迁作为行政征用处理。其次，即使是行政征用中的拆迁，也要充分考虑拆迁的民事性质。行政征用不是行政征收，行政征用的相对人不是负有缴付义务的行政相对人。而行政征用属于行政合同，行政主体以合同方式取得行政相对人的财物所有权，合同双方以意志表示一致为前提。因此，行政征用不但要保护公民的合法财产权，而且要遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。不能因为行政合同就不公平、不等价。行政合同的行政性并不是不等价或不公平的意思。相反，行政合同中的相对人是享有多种权利的主体，如特权行为的补偿权、损害赔偿请求权、不可预见的困难补偿权、必要的额外费用偿还请求权等，这些权利均体现了民法的公平及等价有偿原则。现行拆迁中把商业拆迁当作行政拆迁，以行政征收的做法来处理行政征用，是引发拆迁纠纷的主要原因之一，应坚决依法加以纠正。 第三、拆迁要走市场化的道路，行政权力要尽早从拆迁行为中退出。城市改造本身是一件造福于人民的好事，它应当能够为被拆迁入带来福利，因而也必然能够受到被拆迁人的欢迎。同样地，刀：发商如果有利可图，也会积极投入城市开发。现行城市拆迁中产生的纠纷，根源之一就在于拆迁户的市场利益未能得到有效保障，有的拆迁户甚至还因之蒙受损失。这显然不合理。同时，行政权利的介入，加大了拆迁的成本，使原本不合理的拆迁利益分配更不合理。加上行政权力缺乏制约导致的腐败可能，使被拆迁入的合法权益更难以得到保障。因此，现行城市拆迁的市场化，就是拆迁方和被拆迁方完全以市场的平等身份进行交易的行为．也是行政权力从拆迁行为中退出的过程。即使是市政拆迁，也应当遵循市场原则，而不应当以行政手段代替市场行为。 我们的社会有长期忽视财产权的传统。在城市改造拆迁中，高扬公民财产权保障的宪法精神，不仅是法治的需要，也是我国社会主义民主政治的要求。这一点，马克思在150多年前就有过辉煌的预言：“哲学不消灭无产阶级，就不能成为现实；无产阶级不把哲学变为现实，就不能消灭自己。”而无产阶级“消灭自己”的过 |
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