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农村土地承包和权属争议案件的审理 --------------------------------------------------------------------------------
近年，随着国家取消农业税、粮食补贴等优惠政策的出台、农村交通运输的改变、新农村建设、土地征收和大量农民工返乡，致农村集体土地增值，要求重新承包土地和权属争议纠纷案件渐渐增多，且矛盾十分尖锐，涉及土地承包纠纷和土地权属争议的案件，是影响当前社会治安和社会稳定的一大因素，也是目前影响农村社会稳定的主要因素。存在法院难审理、难处理、难执行，难让当事人息诉服判。据调查通江法院所辖的各乡镇，近几年因 土地承包纠纷和土地权属争议及这类案件引发的土地补偿，已造成多人长期上访、缠访，致政府不能正常工作。乡(镇)和法庭是解决该纠纷的前沿，稍有不慎，便是一涉法上访案件。通过近年对部分案件的处理，我们认为法庭受理这类案件，一要严格依法，二要慎重稳妥，三要注重效果。处理得好，就是为政府化解矛盾，减少信访，支持政府的工作。现就我在审理中出现的如原告黄友宪与被告罗龙成“土地承包经营纠纷”案被中院以不属法院管辖改判的问题谈点个人看法。 一、土地承包纠纷的处理程序 2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员、乡(镇)人民政府解决。当事人不愿意协商、调解，或者协商、调解不成的，可以直接向人民法院起诉。” 第52条规定：“当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁不服的，可以在收到裁决书之日起30日内向法院人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。” 从以上两条规定看，《农村土地承包法》对因土地承包经营发生的纠纷没有设定行政处理程序，该法规定的协商、调解、仲裁、起诉的程序，其中“起诉”是指诉讼，排除了行政诉讼的可能。 二、农村土地承包行政争议案件的受理和审理 虽然《农村土地承包法》对土地承包经营纠纷没有设定行政处理程序，但2005年7月《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称“解释”)第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”。该规定为特殊情况下涉及农村土地承包纠纷设置了一个行政处理程序。根据近年我在案件中所接待的当事人来看，该规定的情形是农村土地承包发生争议比较多的一种。据此规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而申请有关行政主管部门解决，有关行政主管部门未予解决或对解决结果不服向法院起诉的，法院就应当作为行政案件立案和审理。2008年我审理判决的原告黄友宪与被告罗龙成“土地承包经营权案”，当事人的纠纷经镇、村、社多次解决无果，长期到有关部门上访，政府信访部门引导他们直接向法院提起民事诉讼，我们虽然判决驳回原告的诉讼请求，但就是因为原告黄友宪未实际取得争议土地的经营权，实际也支持了政府部门解决时以现有证据不能确认争议土地是原告黄友宪的处理决定。二审认为应先由有关行政部门处理后，不应按民事直接立案，据此撤销一审判决。 《农村土地承包法》第23条规定：“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”农业部于2003年11月为此颁布了《农村土地承包经营权证管理办法》，土地承包经营权人认为相关地方人民政府关于土地承包经营权证的审查、登记、发放、收回、注销等行政行为有异议向法院提起诉讼的，法院应当按行政案件受理和审理。 《农村土地承包法》施行以后，根据第51条规定，我认为行政机关仍运用行政职权裁决处理土地承包经营纠纷的，法院应当以行政机关超越职权为由判决撤销其行政行为;当事人因土地承包经营纠纷申请行政机关裁决，行政机关不予受理或者未作出行政裁决的当事人向法院起诉行政机关不作为的，法院应当以当事人的诉讼请求不成立为由判决驳回其诉讼请求。 三、土地承包纠纷和土地权属争议的区别 农村土地承包纠纷是指土地承包方与发包方之间在发履行承包合同、承包经营权流转或继承以及侵犯承包经营权等方面发生的纠纷。农村土地承包纠纷是一种民事法律关系，向法院提起诉讼是民事诉讼，依据的法律主要是《农村土地承包法》。土地权属争议是指单位与单位之间、个人与个人之间、单位与个人之间，因土地所有权或者使用权的归属不清，各自都没有合法有效的权属证照凭证，而又主张土地权属所引发的争议。根据我国土地管理法规，土地权属争议的处理程序是首先由当事人协商解决;协商不成的申请人民政府处理，对人民政府处理不服的，可依法向法院提行政诉讼，依据的主要是土地管理等法规。 土地承包纠纷和土地权属争议的区别在于：一是土地承包纠纷大多是民事纠纷，体现的是民事法律关系特征，而土地权属争议大部分是属于行政争议，更多地体现行政法律关系。二是处理土地承包经营纠纷案件依照的是《农村土地承包法》等相关法规，处理土地权属争议案件依照的是土地管理等相关法规。三是《农村土地承包法》对处理土地承包纠纷没有规定行政处理程序，而土地管理法对处理土地权属争议则明确设置了行政处理前置程序。 我们从以上可以看出，土地承包纠纷不属于土地权属争议，处理和审理土地承包经营纠纷要适用《农村土地承包法》及其司法解释，而处理和审理土地权属争议案件则要适用土地管理法及其司法解释。 四、通江法院铁佛法庭判决的原告黄有宪与被告罗龙成“土地承包经营权纠纷”一案，一审是否应当受理、判决是否正确的问题。 简要案情：原告黄有宪以被告罗龙成多年来种植的一块土地是其承包经营被被告侵占为由，诉讼前长期向各级组织信访，政府部门解决无果，由政府信访部门引导，原告黄有宪向法院提起诉讼，要求被告罗龙成停止侵害、并返还。一审查明虽原、被告对争议的土地均没有《土地承包经营权证》，但依据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定即当事人对自己的主张未提供证据判决驳回原告黄有宪的诉讼请求。判决后，原告不服，提起上诉，二审以土地权属争议应由政府部门解决、不属人民法院民事立案进行了改判。 (一)该案法院是否应当受理的问题。笔者认为应当受理，理由是法庭立案，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，只对当事人的诉讼进行形式上的审查，交待当事人的诉讼风险，不能进行实质性审查。该案起诉时，原告称争议土地由其承包经营，享有承包经营权，要求被告立即停止侵害并返还，故原告立案时提不提供《土地承包经营权证》不是法院决定立不立案的依据。故该案属法院管辖，应当立案。 (二)一审法院判决是否正确的问题。该案通过审理，查明争议的土地，原告没有《土地承包经营权证》，其诉讼请求提供的证据不足，一审承办法官已明确告之当事人撤诉或移送行政机关处理，但当事人不同意，称其对争执的土地享有承包经营权，要求法院判决停止侵害并返还。我们依据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定即当事人对自己的主张未提供证据判决驳回原告黄有宪的诉讼请求。故我们认为一审判决是正确的，也支持了政府部门的处理决定。 (作者系通江县人民法院涪阳法庭庭长) |
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