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简论民主党派机关的职能特点、职能要求和职能行使路径
杨 健
一、民主党派机关的职能特点 职能的明确是社会机构存在的理由和依据，从目前列入公务员管理的机构部门来看，主要承担着三大类职能，一是政治动员和整合职能，二是经济管理职能，三是社会管理职能，党委部门由于中共的一元化领导，其管理职能虽然有所侧重，但显然覆盖着多个领域，而民主党派显然没有社会和经济管理职能，其职能局限于政治动员和整合职能，具体细分的话，主要有三类职能，一是参政议政、民主监督，二是协调关系，化解矛盾，三是发挥优势，服务社会。民主党派机关的这种职能定位，导致其职能与其他党政机关相比，有着自身的个性和特点： 1.职能边界的模糊性。从理论上来说，民主党派机关的职能是相对比较狭窄的，民主党派机关没有行政职能，但它的一些职能性质又与行政事务沾边。目前，民主党派机关负责人代表所在党派参与各种高层活动的概率越来越高，比如，通过协商，对一些重大决策发生影响。决策是一种典型的行政行为，民主党派机关领导以协商形式进入决策领域，一定程度上可以视为直接参与了决策，有关民主决策的程序规定事实上将协商也涵盖在内。所以，民主党派机关的职能外延较难把握，在实际工作中会遇到一大堆可做可不做的事情，职能边界比较模糊。 2.职能行使的间接性。我们不能把民主党派的职能简单地等同于民主党派机关的职能，实际上两者存在很大的区别，党派机关是从属于党派组织、服务于党派组织的，民主党派的职能外延要远远大于党派机关的职能，党派机关的职能主要表现为为民主党派同级组织履行职能服务，很多情况下，党派机关的工作并不能直接带来党派职能的实现，在党派职能的实现过程中，党派机关只不过是起到了服务、协调、参谋的作用。 3.职能分工的交叉性。在地市一级民主党派机关，编制少，职数少，内设职能处室很不完整，基本上只设有办公室，虽然名义上也有组织部（处）、宣传部（处）、社会服务部（处）等机构，但这些机构没有专职人员，其日常工作事实上也由机关专职干部承担。目前，我省党派组织地市级机关大多只有四人左右，要完全明确分工是不现实的，最多只能表现为在工作安排上有所侧重。现在，党政机关提倡实行AB岗，便于某一岗位工作人员缺位时由其他岗位的人员及时替代，以保持工作和服务的不间断，而在地市一级民主党派机关，专职干部是全职岗，要能够应对各方面的工作，倘若以分工不同而加以推诿的话，机关就难以正常运转， 4.职能走向的多元性。相对而言，党政机关干部的工作是单打一的，而党派机关干部的能力和业务要求则比较全面，要能够应对各种情况。党政机关干部向社会提供的服务具有法定性或固定性，而党派机关干部为党派组织和党派成员提供的服务或是基于组织原则的，或是基于感情基础的，其中对党派成员个人的服务也是党派机关的一项重要职能。党派地方组织多建有工作委员会，并一般包含诸如老龄工委、妇女工委、青年工委等，这些工委除了行使参政议政的职能之外，还承担着类似老龄委、妇联、青联的职能，只是其对象范围局限于党派成员内部。这种工作运行特点决定党派机关的职能表现出较大的弹性和不确定性，对党派机关干部的能力和态度也提出了不同于其他党政机关的要求。 5.职能评价的表面性。如何准确地、科学地评价民主党派机关履行职能的效率和水平，到现在为止还是一道难解的课题。政治协商、民主监督、参政议政是民主党派的三大职能，党派机关的职能主要是围绕这三大职能展开的（当然还有一些延伸的职能），但对于这些职能的履行状况，要给予确切评价并不是一件容易的事，尤其是政治协商和民主监督两项职能，在目前还主要地表现为追求过程意义，结果如何并非重要，而且民主党派在行使这两项职能时，基本上处于被动的状态，所以，无论主观努力与否，各民主党派机关在履行这两项职能时事实上并无实质差距。相对而言，对参政议政工作进行评价相对较易，比如人大议案、政协提案的数量，社情民意的录用情况，意见建议的采纳转化情况，但这些评价最后都归结为数字比较，当然也就影响了评价结果的真实性。对于党派自身建设和社会服务工作的评价，也主要地停留在开了几次会议、举办了几次活动等具体事务上，实际上也简化成数字指标。正由于党派机关职能评价难以把握，党派机关在履行职能时往往是重过程轻结果，重行为轻实效，而这一现象又进一步加重了党派机关职能评价的表面性。 二、从民主党派机关的形象表述考量民主党派机关的职能要求 目前，无论是民主党派的文件表述还是党派领导人的口头表述，党派机关的重要性都显得十分突出，这从对党派机关的形象表述中就可以得到真实反映。对党派机关有很多形象表述，这里罗列以下几种： 1.枢纽。党派机关在党派的整体工作中担负着服务、参谋、组织、联络、协调、综合等多项功能，处于党派日常运转工作的中枢神经地位，因而是党派工作的枢纽。 2.窗口。党派机关是社会对党派工作评介的主要参照系，也是社会了解民主党派的主要切入点，因而是党派形象的一扇窗口。 3.桥梁和纽带。党派机关承担着承上启下的作用，承接决策机构的指令、要求，并通过组织系统传达至下级组织和广大成员，指导、发动下级组织及广大成员共同完成各项目工作任务，这体现为“桥梁”作用。党派机关担负着内外联系的职能，为协助决策机构做好参政议政和社会服务等各项工作的组织落实、人才推荐，加强与中共党委（统战部）、政府、政协等有关部门的联系；加强与本党派系统内部以及兄弟党派间的联系；加强与各级组织所在单位党政机构的联系，这体现为纽带作用。 4.司令部等。民主党派机关是传达领导班子意图、发号施令、检查督办的司令部；是调查研究、掌握情况、为领导班子出主意、想办法的参谋部；是为领导班子服务、为基层服务、为成员服务的服务部；是代表本党派组织，承上启下、协调左右、联络内外的联络部。 三、民主党派机关职能的行使路径 从上述对民主党派机关的几个表述，我们可以感受到党派机关职能的重要性。党派机关要高质量地完成其职能，可考虑选择以下几条职能行使路径。 1.党派机关是领导决策的参谋部。 党派机关作为党派组织的日常办事机构，掌握情况全面，了解动态真实，并拥有较多的决策资源——诸如信息、技能、公共关系等。由于党派的大部分领导都是兼职的，但他们又是党派重大工作的决策者，在这种情况下，党派机关就要发挥好决策参谋的作用，为党派制定涉及参政议政、自身建设、社会服务的计划提供决策参谋。事实上，党派领导的兼职性和机关干部的专职性客观上形成了机关干部权力和义务的不对称性，机关干部不能因为党派内职位的低下而逃避责任，而要敢于做“没有职位的领导”，因为党派机关是个领导机关，既可在一定范围内代表同级委员会，有具有发动和控制功能，其专职干部有责任根据机关领导的要求布置工作，落实任务，哪怕此时的对象是盟内职务高于自己的委员、常委。 2.党派机关是基层工作的助推器。 民主党派的基层组织缺乏硬指标硬任务，开展组织生活、举办专题活动并无明确的数量和方向规定，同时，加上活动形式的单一老调，容易在基层组织中形成惰性，造成组织生活不正常、不经常。在这种情况下，机关就要发挥助推器的作用，通过多种形式和途径推促基层组织动起来。机关不推谁去推？现在各级党派机关都建立了联络员制度，联络员的一项重要任务，就是要发挥好基层组织助推器的作用。 3.党派机关是工作创新的孵化器。 民主党派机关接触基层广泛，掌握动态全面，便于总结基层工作经验，并在此基础上创新工作思路和工作方法。创新离不开实践基础，而基层的实践汇集到党派机关这一枢纽，就有可能孕育出更大范围、更广领域中的创新行为。事实上，民主党派的许多创新之举都是在党派机关鼓励和引导下展开的。 4．党派机关是各项工作的指挥所。 党派地方组织的决策、决议和决定都需要党派机关来具体实施，并通过指挥相关工作机构和基层组织来完成。党派机关的指挥功能主要通过以下三个途径来实现：一是发挥监控器的作用。机关的一个重要职能，是检查督办，抓好落实。督办的内容很广泛，几乎所有布置的工作都需要检查督办，并在检查督办中了解进度、发现问题、落实任务。二是发挥平衡仪的作用。协调、调整好各方面的关系，使之形成合力，增加助力，减少阻力，保证任务圆满完成。三是发挥检测仪的作用。要正确判断任务承担者的特长和优势、困难和问题，做到扬长避短，寻求其发挥作用的最佳途径。 5.党派机关是成员需求的服务处。 党派机关被称为民主党派成员之家，承担着联系成员、关心成员、服务成员的责任。尽管各党政机关也强调以人为本，注重联系群众，但在服务的方式和紧密度上与党派机关显然存在差异。党派成员可以向党派机关提出机关职能之外的一些要求，如职称晋升、子女就学、医疗服务，等等，机关干部需在力所能及的范围内帮助解决。说实在，党派机关能够调动的资源十分有限，所以，要满足成员的需求开展服务，有时还要动用机关干部的个人资源。作为机关干部，要主动为党派成员服务，这不但有助于增强党派的凝聚力，也有助于增强党派成员的参政党意识。 6.党派机关是对外交往的联络站。 “纽带”是对党派机关的一种形象表述，表明着党派机关承担着上下沟通、横向联系、内外联络的职责。随着多党合作事业的不断推进，党派的社会化程度越来越高，全社会包括基层群众对党派的知晓度也越来越高，于是，党派机关承担的对外交往的职能也越来越多。在提案办理过程中，党派机关作为团体提案提出者的代表，要主动与政协组织和提案办理单位的联系和沟通，推动提案建议的落实；在与政府部门的对口联系工作中，党派机关要积极争取党派领导、部门领导以及统战部领导的支持，寻求思想共识，开辟合作领域，实质性地推进对口联系工作；党派工作要实现顺利推进，需要取得各方面的支持，尤其是在党派工作物质条件相对匮乏的情况下，更需要有关部门的帮助和支持，这就需要党派机关加强与各方面的联系和交往，一旦遇到困难可迅速寻求支持。比如，对党派工作的宣传需要借助于各类媒体，在全社会宣传量不断增加的情况下，党派机关要以自身的特色工作吸引媒体的关注，为党派加强对外宣传赢得支持。目前，对外交往在党派机关日常工作中所占的分量越来越多，做好这项工作，就是为党派工作创造良好的外部环境。
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