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http://www. 2012-07-19 09:02:22 中国安全生产网 ■基本案情 1、未制订安全规章制度，未成立安全领导小组，未制定安全操作规程； 2、安全警示标志不明显； 3、未为从业人员发放符合行业标准的劳保用品； 4、特殊工种电工（荆某）、起重工（崔某、马某）无证上岗； 5、企业主要负责人未经安全培训，未取得安全资格证书； 6、作业场所混乱，线路私拉乱扯； 7、配电房无挡鼠板，无绝缘垫，门不符合安全规定。 A安监局当即做了现场检查记录（另外，当日立案调查），并向B园林公司下达了责令改正指令书，责令B园林公司对第1、2、3、5、6、7项问题立即整改；对第4项问题于2009年3月16日前整改完毕，逾期不整改的，依法给予行政处罚；由此造成事故的，依法追究有关人员的责任。 2009年3月18日，A安监局对B园林公司隐患情况进行复查，发现B园林公司未按要求进行整改，则下达复查意见书，并对公司领导刘某制作询问调查笔录。 2009年3月25日，A安监局再次对B园林公司的整改情况进行复查，并下达整改复查意见书，内容与3月18日复查时相同。同时，还向B园林公司下达了行政处罚告知书和听证告知书。 2009年4月1日，A安监局集体讨论通过了行政处罚决定。 2009年4月29日，A安监局制作并送达（B园林公司到A安监局领取）行政处罚决定书，依据《安全生产法》第17条、第21条、第23条、第37条、第81条、第82条、第83条之规定，对B园林公司给予责令停止违法行为并处人民币七万元罚款的行政处罚。 B园林公司不服，在法定期限内向当地基层法院提起行政诉讼。 主要证据： 1、2009年3月11日的立案审批表。 2、2009年3月11日的现场检查记录。 3、2009年3月11日的责令改正指令书。 4、2009年3月18日的整改复查意见书。 5、 6、 7、 8、 9、 10、 11、 12、送达回证一份，受送达单位未填写。送达文书有三份： 第一份为行政处罚告知书，第二份为听证告知书，第一份和第二份文书的送达地点均为B园林公司，送达方式均为直接送达。收件人签名均为“拒签”，送达人均为王某、文某。 第三份为行政处罚决定书，送达时间为2009年4月29日，送达地点为A安监局监察大队，送达方式为直接送达，收件人签名为“拒签”，送达人为王某、文某。 13、2009年6月30日B园林公司出具的《关于请求减轻处罚的陈述与申辩意见书》，就处罚中涉及的违法行为进行了陈述和申辩，请求免去资金处罚。 法律依据： 《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第二十一条、第二十三条、第三十七条、第八十一条、第八十二条、第八十三条。 ■质证焦点 证据12不真实，程序不合法。原告B园林公司认为，被告A安监局没有送达相关的法律文书，行政处罚决定书也是原告从被告处直接领回来的，被告的送达方式违法，既不符合留置送达、也不符合直接送达的规定，违反了《行政处罚法》的相关规定。 ■法院判决 2009年9月23日，法院依照《行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目的规定，判决撤销A安监局作出的行政处罚决定书。理由如下： 一、被告A安监局有权对本辖区内的安全生产工作实施综合监督管理。 《安全生产法》第九条规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。 二、程序违法。 按照《行政处罚法》第四十条的规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。依照《民事诉讼法》第七十九条有关送达的规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把文书留在受送达人的住所，视为送达。 本案被告在实施行政处罚过程中向原告送达行政处罚告知书、听证告知书时，因原告拒签，被告在送达回证上只有两名工作人员签字，该送达程序不符合民事诉讼法有关送达的要求，程序违法。 三、适用法律错误。 被告作出的责令停止违法行为并处罚款的处罚，与其适用的《安全生产法》第八十一条、第八十二条、第八十三条规定的处罚种类不符，属于适用法律错误。 ■笔者观点 说心里话，看到这起行政诉讼案例后，笔者觉得A安监局的这起行政处罚案做得还是蛮细致的。 一、要重视《行政处罚法》规定的行政处罚程序。 《行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法（《行政处罚法》）规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。 别小瞧《行政处罚法》规定的程序问题，看似无关紧要，可一旦诉讼，败诉就很有可能。 在程序证据上，要重视证据的收集，如采用录音、摄像等多种手段固定证据，形成证据链。由于当事人拒签，特别是法人代表或主要负责人拒签，送达人邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场作见证人签名有时也难。笔者曾经办理过一起无证经营油漆的个体经营户户主拒签的行政处罚案，当时邀请店面所在地的居委会工作人员，可人家怕得罪人不愿来，最后，只好请所在街道的同志来做见证人，并采用录音、摄像手段固定证据。 本案中，原告B园林公司认为，被告A安监局没有送达相关的法律文书，行政处罚决定书也是原告从被告处直接领回来的，被告的送达方式违法，既不符合留置送达、也不符合直接送达的规定，违反了《行政处罚法》的相关规定。 虽然，法院未对行政处罚决定书的直接领取作评述，但是，原告B园林公司的质证理由，一方面告诫安监部门执法时要自觉遵守行政处罚程序，另一方面也告诫安监部门要树立为民服务的公仆观念，不要以为自已拥有了监管之权，对被监管人就可以呼来唤去，一些执法文书的送达最好还是劳驾自己跑一趟。 二、要重视违法事实与适用法律的正确性。 法院认为，被告作出的责令停止违法行为并处罚款的处罚，与其适用的《安全生产法》第八十一条、第八十二条、第八十三条规定的处罚种类不符，属于适用法律错误。 细细分析，本案中在违法事实与适用法律上确实存在一些问题。 1．未制订安全规章制度，未制定安全操作规程。 《安全生产法》第十七条第（二）项规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程。 第八十一条第一款规定，生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。 可见，行政处罚对象是主要负责人而非生产经营单位；逾期未改正的，处罚的种类是责令生产经营单位停产停业整顿。 2．特殊工种电工、起重工无证上岗。 《安全生产法》第二十三条规定，生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得特种作业操作资格证书，方可上岗作业。特种作业人员的范围由国务院负责安全生产监督管理的部门会同国务院有关部门确定。 第八十二条第（四）项规定，生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处二万元以下的罚款：（四）特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得特种作业操作资格证书，上岗作业的。 可见，行政处罚对象是生产经营单位；逾期未改正的，处罚的种类是责令停产停业整顿，可以并处二万元以下的罚款。 3．未为从业人员发放符合行业标准的劳保用品。 《安全生产法》第三十七条规定，生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。 第八十三条第（七）项规定，生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停止建设或者停产停业整顿，可以并处五万元以下的罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：（七）未为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品的。 可见，行政处罚对象是生产经营单位；逾期未改正的，处罚的种类是责令停止建设或者停产停业整顿，可以并处五万元以下的罚款。 另外，对于作业场所混乱，线路私拉乱扯及配电房无挡鼠板、无绝缘垫、门不符合安全规定等隐患，逾期未改正，如何适用法律，在《安全生产法》中还不好找依据。 三、B园林公司逾期未改正的违法行为有法可依。 法院认为，被告A安监局对原告B园林公司作出的行政处罚属于适用法律错误。那么，如何来适用法律呢？ 笔者认为，对于责令改正指令书中含有很多个安全隐患，如果责令限期改正而逾期未改正，生产经营单位的如此行为应认定为拒不执行安监部门安全监察指令的违法行为。可以依据《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家总局令第15号，2008年1月1日施行）的有关规定来处理。 《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条第（十）项规定，生产经营单位及其主要负责人或者其他人员有下列行为之一的，给予警告，并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处1千元以上1万元以下的罚款：（十）拒不执行安全监管监察部门及其行政执法人员的安全监管监察指令的。 当然，对B园林公司和主要负责人给予罚款时，金额应适当。一来国家安监总局的部门规章，法律效力层次比较低；二来罚款金额过高，在外人（甚至法官）看来，会认为动机不纯。如若A安监局对B园林公司只是处几千元罚款，或许B园林公司就不会去打这场官司。笔者早些年也曾经对辖区内几家民营加油站（也是逾期未改正）进行过行政处罚，每家罚款1000-2000元不等，取得了很好的效果。 四、安监部门应慎对别人的“责任田”进行监管。 一些地方安监部门在抱怨自己监管范围广、责任大、人员不足的同时，却又时常会对别人的“责任田”进行监管，如建设部门主管的建筑施工单位。说心里话，笔者希望安监部门监管好自己的“责任田”就可以了，没有必要去管别人的“责任田”。不是说安监部门无权去监管别人的“责任田”，笔者只是觉得，安监部门在业务能力上没有练就一身功夫，就会弄巧成拙。本案中，A安监局就存在一些需要完善的地方。 1．未成立安全领导小组。 笔者未见《安全生产法》中有“安全领导小组”这一说法，为何要B园林公司成立“安全领导小组”？ 何谓“安全领导小组”？是指“安全生产管理机构”吗？如若是，则， 依据《安全生产法》第十九条规定，矿山、建筑施工单位和危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。 前款规定以外的其他生产经营单位，从业人员超过三百人的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员在三百人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员，或者委托具有国家规定的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务。 生产经营单位依照前款规定委托工程技术人员提供安全生产管理服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责。 而B园林公司只是科研单位，从事仿古建筑新技术、新工艺开发研究、设计，最多也是做一些钢化石雕、钢化木雕等仿古建筑的安装实施，并非建筑施工单位，工人也只有30人。 因此，B园林公司依法不需要设置安全生产管理机构，为何还要求B园林公司成立安全领导小组呢？ 2．企业主要负责人未经安全培训，未取得安全资格证书。 《安全生产法》第二十条规定，生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。 危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格后方可任职。考核不得收费。 可见，只有危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位的主要负责人和安全生产管理人员，应经安全培训取得安全资格证书。其它的生产经营单位不需要，为何来还要求B园林公司主要负责人经安全培训取得安全资格证书？ 3．应注意一些细节问题。 2009年3月11日，A安监局向B园林公司下达了责令改正指令书，责令B园林公司对第4项（特殊工种电工、起重工无证上岗）问题于2009年3月16日前整改完毕，逾期不整改的，依法给予行政处罚。特种作业操作证，这么五天的时间，要求人家整改完毕，这不现实。 |
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