解读之一：严格规范增减挂钩试点
2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，为城乡建设用地布局调整提供了政策依据。根据国发28号文件精神，国土资源部从2006年开始，先后4次共下达增减挂钩周转指标73.9万亩，涉及27个省（区、市）。各试点地区充分运用这项新政策，对利用不合理的农村建设用地进行调整利用，总体进展顺利，有效促进了耕地保护，推进了节约集约用地，促进了新农村建设和城乡协调发展。但有的省份超过下达的周转指标，甚至未经批准、没有挂钩周转指标擅自开展“增减挂钩”及以各种名义的土地置换，经批准的挂钩试点也存在不够规范的现象。这些问题亟待纠正。《通知》的重点就是要进一步规范增减挂钩试点，确保增减挂钩试点规范、健康、有序开展。其主要内容包括以下五个方面：
坚决扭转片面追求增加城镇用地指标的倾向。实施城乡建设用地增减挂钩，其实质是在我国人多地少基本国情和城镇化快速发展背景下，以城乡用地结构调整为纽带，显化城镇土地价值，并将土地级差收益返还农村，促进新农村建设和城乡统筹发展。不得以单一解决城镇建设用地供需矛盾为目的，片面追求扩大城镇建设用地规模，导致农村大拆大建，影响农村社会和谐稳定和长远可持续发展。因此，各试点地区亟须提高对增减挂钩试点政策的认识水平，开展增减挂钩试点要以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，依据土地利用总体规划和土地利用年度计划规范推进。
城乡建设用地调整使用必须获得国土资源部批准。国土资源部相继制定了规范增减挂钩试点工作指导意见和管理办法。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》明确规定“挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作”。但是，近几年一些地方出现了未经批准开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，严重扰乱了挂钩试点工作秩序，影响宏观调控。为了坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为，《通知》再次强调“凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点”。按照《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，开展增减挂钩试点必须由省级国土资源部门向国土资源部提出申请，经批准后方可进行。未经批准开展城乡建设用地调整使用的，均可视为违法违规行为。
增减挂钩试点必须控制在国土资源部批准的挂钩周转指标规模内。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，“挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标进行”，挂钩周转指标由国土资源部批准下达。挂钩周转指标是控制建新区和拆旧区规模的重要手段，也是考核试点工作进展的重要标准。从2009年起，周转指标纳入年度用地计划统筹管理。实践中，个别省份超过下达的周转指标开展“增减挂钩”或多次使用同一批次周转指标，导致变相扩大城镇建设用地规模。《通知》明确提出，“严禁突破挂钩周转指标”，“严禁循环使用周转指标”，“严格按照国家下达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点项目”，“对挂钩周转指标的下达、使用和归还实行全程监管”。试点省（区、市）要按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则组织实施，对未能按计划及时归还指标的省（区、市），要限期整改，情节严重的，暂停挂钩试点工作；对于擅自扩大试点范围，突破下达周转指标规模，停止该省（区、市）的挂钩试点工作，并相应扣减土地利用年度计划指标。未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途。
合理设置项目区是顺利实施挂钩试点的关键。增减挂钩试点以项目区为主体组织实施。挂钩试点项目区，由若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成。实践中，多数试点省（区、市）按要求选择确定项目区，并对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批。但也存在一些不够规范的现象，有的地方片面追求土地级差收益，违反规定超出县域范围进行增减挂钩；有的地方不顾农村发展需要，将周转指标集中安排在城镇使用；有的地方未将拆旧、建新地块封闭实施，将节余的指标用在中心城市。《通知》提出，以“合理设置建新、拆旧项目区”为核心，“实现以城带乡、以工补农、城乡统筹发展的目标”。各地开展挂钩试点，一要通过项目区建新拆旧和土地整理复垦等措施，实现项目区内建设用地总量有减少、布局更合理、耕地面积又增加、质量有提高。二要将项目区内建新和拆旧地块相对接近，并避让基本农田。三要合理安排建新区城镇村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。
坚持把切实维护农民权益贯穿始终。一是保障农民的知情权、参与权、监督权，凡涉及村庄撤并的，要以农民为主体，由农村集体经济组织和农户自主决定，不同意的不得强拆强建。二是在旧房拆迁、新居建设、土地互换、利用方式等方面要注重保持地方特色和风貌，尊重当地农民生产生活习惯，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑，为农民提供多种选择。三是通过城乡建设用地调整使用所获收益，必须按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配增值收益。增值收益全部返还农村，用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。
解读之二：以整治促建设，以建设促保护
《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）对进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点和做好农村土地整治工作提出了总体要求，其中在大力推进农田整治方面进一步明确了农田整治的目标、重点，新增耕地质量评定验收依据和耕地产能提升措施等。与以往文件相比，对于土地整治新增耕地的质量建设和保护的要求更加具体、明确。
突出以提高高产稳产基本农田比重作为农田整治的主要目标。《通知》提出，“要按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，以提高高产稳产基本农田比重为目标，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。”随着我国经济社会的快速发展，为缓解保障发展和保护资源的双重压力，提出了“以整治促建设、以建设促保护”的思路，土地整治已不仅是补充耕地的一种手段，更是提高耕地质量、提升耕地产能的有效途径。近年来，大力开展土地整治，提高耕地质量，建设高标准农田，大幅度增加高产稳产农田比重，已经上升为国家的一项重大战略，历年的中央1号文件，以及党的十七届五中全会、2010年中央经济工作会议和农村工作会议都提出了明确要求。国务院47号文件继这些要求之后，从切实做好农村土地整治工作的角度出发，再次明确了农田整治以高产稳产基本农田建设为重点，以提高高产稳产基本农田比重为目标。
明确将耕地分等定级作为土地整治新增耕地质量评定和验收的方法和依据。《通知》要求，“要依据耕地分等定级技术规范和标准，严格土地整治新增耕地质量评定和验收”。1999年，国土资源部在全国部署开展了农用地分等定级估价工作，经过十年努力，建立了一套科学、完善的耕地质量等级评价技术方法体系，全面摸清了我国耕地质量等级状况，实现了全国耕地质量等级的统一可比。这项工作和成果，为切实加强耕地质量管理提供了有力的技术支撑，这已形成广泛共识。《通知》明确提出了要按照耕地分等定级技术规范和标准进行土地整治新增耕地质量评定和验收，这是首次在国家层面作出的明确要求，这一要求不仅统一了新增耕地质量评定技术方法，也使土地整治新增耕地质量验收有了量化依据，为促进土地资源的科学化、精细化管理奠定了基础。
指明土地整治与地力培肥在提升新增耕地产能中的作用。耕地产能的大小由耕地所处的光温、降水、土壤、农田基础设施等条件综合决定。一块耕地所处的光温和降水条件是不容易改变的，而土壤和农田基础设施条件是可以通过人为因素不断改良和改善的。因此，《通知》明确提出了稳步提升新增耕地产能的两项重要措施：一是通过土地整治，统筹土地平整、田间道路、农田防护和农田水利建设等，改善农业生产条件；二是有针对性地开展地力培肥，提高土壤养分状况。两项措施既有联系，又有区别，土地整治是对耕地外在条件的改善，是提升耕地产能的基础；地力培肥是对耕地内部条件的改良，是提升耕地产能的保障，两项措施有机结合，才能促使耕地产能稳步、持续提升。
强化土地整治后的耕地划为基本农田实行永久保护的要求。《通知》规定，“经整治的耕地要划定为基本农田，实行永久保护。要切实防止投入散、项目小、新增耕地质量偏低，以及重建设轻管护等问题”。土地整治是一项系统工程，不仅要重视前期的工程建设，更要重视后期的管护问题，包括土地整治实施后耕地地力培肥和用地养地问题，以及土地整治工程维护问题。如果管护不力，必然影响土地整治实施效益的发挥，造成资源浪费。《国土资源部农业部关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号）中规定了“农村土地整治增加的耕地要划为基本农田实行永久保护”。《通知》再次强调这一规定，是从加强对整治后耕地实行严格保护与管理的角度出发，在更高层面上提出的明确要求，是确保土地整治实施效果、发挥资金使用效率的一种有效措施。
解读之三：发挥示范建设的模范作用
《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），对规范推进农村土地整治示范建设提出了明确要求：要按照统筹规划、整合资源、整体推进的原则，以耕地面积增加、建设用地总量减少，农村生产生活条件和生态环境明显改善为目标，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。如何理解农村土地整治示范建设及相关要求，需要从以下几方面考虑。
准确定位农村土地整治示范建设。农村土地整治示范建设是指在科学发展观指导下，采取政府主导、部门联动、农民参与的组织方式和统筹规划、聚合资金、整体推进的工作模式，以增加耕地数量、提高耕地质量为目标，通过实施田、水、路、林、村综合整治，优化城乡用地结构和布局，促进城乡统筹发展，改善农村生产生活条件和生态环境，促进农村土地节约集约利用和新农村建设，是在全国发挥示范和带动作用的土地综合整治实践活动。
农村土地整治示范建设包括两部分内容，一是为实施《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》及《全国土地整治规划》等相关规划而开展的以增加有效耕地面积、提高耕地质量、大规模建设高标准基本农田、提高粮食综合生产能力为主要目标的农村土地整治重大工程，主要涉及农用地整治和未利用地的开发；二是以耕地面积增加、建设用地总量减少、优化城乡用地结构、完善农村生产生活基础设施和公共服务设施、促进城乡统筹发展为主要目标的农村土地整治示范项目，涉及农用地整治、农村建设用地整治和未利用地开发。
在示范建设区域的选择上，要选择在农民自愿、政府重视、后备资源有潜力、自筹资金有保障、基础条件基本具备的地方开展农村土地整治示范建设。
严格把握农村土地整治示范建设原则。《通知》明确了农村土地整治示范建设要遵循“统筹规划、整合资源、整体推进”的原则。
“统筹规划”是针对农村土地整治示范建设涉及领域广、建设内容多而言，由于农村土地整治示范建设是一项系统工程，涉及土地、农业、林业、水利、交通等多方面建设内容，更需要突破部门壁垒，科学谋划、统筹协调，优化资源配置，科学合理布局，在各级土地利用总体规划指导下，统筹规划生产、生活、居住、建设、生态等用地，充分发挥规划控制作用，合理引导资金投向，实施田、水、路、林、村综合整治。
“整合资源”主要是针对资金投入而言，旨在充分发挥资金组合效力和规模效益，用中央支持的新增建设用地土地有偿使用费带动中央分配和地方留成的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费和用于农业土地开发的土地出让收入等作为主体资金投入，不足部分按照“渠道不变、管理不乱、集中投入、各计成效”的原则，引导和聚合农田水利基础设施建设资金、农业综合开发资金、水利建设基金等涉农资金。在符合相关资金使用管理办法的前提下，集中用于农村土地整治示范建设，发挥资金的规模效益。
“整体推进”主要是指要按照“全域规划、全域设计、全域整治”的要求，开展农村土地整治示范项目建设。建设内容不仅包括田、水、路、林等田间基础设施，而且还包括路、水、电、气等生活基础设施；经批准开展增减挂钩试点且资金有保障的地区，在遵循城乡建设用地增减挂钩试点有关管理规定的前提下，还可以搞农民旧房改造、新居建设等，在探索村庄整治新模式、节约集约用地、促进农业产业化等方面发挥示范、引导和带动作用。
保护农民利益，保障农民权益。农村土地整治示范建设是一项复杂的系统工程，涉及农民的切身利益，因此，《通知》明确要求在推进农村土地整治示范建设时，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。
农村土地整治示范建设自始至终都要按照向农民、农业、农村倾斜的原则明确受益主体。在准备工作阶段，应充分做好听证和论证工作，确保农民的知情权、参与权和受益权，坚持先确权、再实施；在实施过程中，要实行有效监管，防止片面追求建设用地指标、不顾条件大拆大建、强迫农民上楼、不合理分配资金等行为；在示范建设实施后，要依法及时办理土地确权、变更登记手续，发放土地权利证书及农村土地承包经营权证等，依法保障农民的土地权益。
解读之四：重大工程-保障与规范并重
《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）针对当前农村土地整治工作重点，就积极组织实施农村土地整治重大工程，充分发挥中央留成新增建设用地土地有偿使用费（以下简称新增费）使用效益和引导作用，切实提高重大工程在保障国家粮食安全方面提供的基础性保障作用，提出了明确的要求。
第一，为促进国家粮食核心产区和战略后备产区建设，确保国家粮食安全提供基础性保障。《通知》明确中央留成新增费支持重点是《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》确定的农村土地整治重大工程。重大工程可按流域或区域布局，以灌区水利工程为依托，具备水、土、环境等基础前置条件。在保护生态环境的前提下，以提高粮食综合生产能力为目标，积极开展农用地整理和废弃地复垦，适度开发宜农未利用地，以大面积节水增地、补充高质量耕地、增加高产稳产农田比重、大幅度提高基本农田产能为目的的土地整治项目。
第二，针对重大工程实施建设条件，《通知》明确要求，要坚持科学论证。与前期已在全国范围广泛开展的一般土地开发整理项目相比，重大工程具有规模大、投资多、周期长、风险高、区域影响强烈等特点，科学、合理、切实地开展重大工程可行性研究、水资源保障程度、生态环境承载力等实施前的评估论证，充分考虑水资源和生态环境等多种影响因素,科学进行决策分析尤为重要，是实现重大工程目标的基础和先决条件。
第三，为更好地发挥中央资金引导带动作用，强化资金整合效益。《通知》明确要求坚持集中投入，切实加强配套工程建设，落实配套资金。农村土地整治重大工程的实施要以科学发展观为统领，充分发挥中央资金引导带动作用，集中统筹使用新增费。中央分配给各省的新增费和省级留成的新增费，由省级国土和财政部门集中统一安排使用，优先投向中央支持的土地整治重大工程。同时，以中央安排重大工程新增费为引导，整合中央分配给地方的新增费、地方留成新增费、用于农业开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费以及农业、林业、水利、环境、交通等相关部门的涉农资金，按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各计其效”的原则，专账管理，集中投向土地整治重大工程建设，切实提高各项资金综合使用效益。
第四，为保证工程建设取得实效，《通知》明确要求，要坚持分步实施。按照“政府主导、国土搭台、部门联动、县（市）具体实施、农民自主参与”的原则组织实施重大工程。严格管理程序，把好项目实施准备关，完善制度，健全技术标准，严格执行项目法人、公告、招投标、合同、监理、审计等制度；做好建设任务分解落实，根据国家批复的建设任务，科学规划项目布局，统筹安排年度建设任务及资金，并提高年度实施计划执行力；工程完工后，省级人民政府按照有关规定开展竣工验收，并报国土资源部、财政部备案，国土资源部会同财政部对竣工验收情况进行抽查。
第五，加强实施监管，《通知》明确要求严格监督管理，加强全程指导和有效监管。按照集中统一，全程全面监管的要求，采取多种形式进行监管，通过“农村土地整治监测监管系统”，实时报备重大工程建设动态信息，建立季报、年报制度，运用遥感技术等科技手段发现问题，追踪问效；利用国土资源综合信息监管平台和“一张图”成果，结合变更调查、卫片执法检查等，对重大工程实施进展情况进行实时动态监测；结合新增费稽查、检查等工作，加强资金监管，保障配套资金及时足额到位，实行专户管理，专账核算，严格开支范围和标准，严禁挤占挪用。
解读之五:土地整治首重科学规划
国发〔2010〕47号文件多次提到土地整治规划，明确指出土地整治规划是保障土地整治活动健康有序推进、合理安排土地整治项目和资金的基本依据，进一步凸显了土地整治规划的地位和作用，增强了规划的权威性和严肃性，同时对科学编制和实施土地整治规划提出了更高的要求。
准确把握新一轮土地整治规划的目标定位。上一轮土地开发整理规划着重于补充耕地数量，目标相对单一，已不能满足规范和引导土地整治事业发展的需求。47号文件提出，今后一个时期土地整治应以促进农业现代化和统筹城乡发展为导向，以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点。新一轮土地整治规划要坚持这一基本指导原则，以深入贯彻落实科学发展观，围绕科学发展的主题和加快转变经济发展方式的主线，按照建设资源节约型和环境友好型社会的总体要求，统筹规划、整体推进，以实施土地整治重大工程和农村土地整治示范建设为主要手段，不断提升土地整治工作水平，增强土地资源对经济社会全面协调可持续发展的支撑能力。具体目标，一是有序推进田、水、路、林、村综合整治，确保取得明显成效，土地利用结构和布局得到优化；二是落实补充耕地任务，坚守耕地红线，提高耕地质量，实现耕地数量、质量和生态管护的统一；三是推进散乱、废弃、损毁、闲置、低效建设用地集中整治，节约集约用地水平明显提高；四是农村生产生活设施逐步完善，农村人居和生态环境显著改善，促进新农村建设和城乡统筹发展。
科学编制土地整治规划。随着我国工业化、城镇化的快速发展，土地供求矛盾日益尖锐，土地整治的区域综合性特点越来越鲜明，内涵逐步丰富，目标更加多元，已经从单纯农地整理向农地整理与村庄土地整治相结合的综合整治转变。土地整治规划内容也应不断趋于综合化、多元化。在规划对象上，要统筹考虑农用地、农村建设用地、城镇建设用地、工矿废弃地、宜农未利用地以及生态环境整治，坚持以基本农田整治为重点，大力推进农用地整治，规范推进农村建设用地整治，鼓励开展城镇建设用地整治，加快土地复垦；在规划范围上，要由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变, 做到全域规划、全域设计、全域整治、整体推进；在规划手段上，要由以项目为载体向以项目、工程为载体结合政策工具的运用转变，完善规划实施保障措施，建立健全土地整治长效机制。各地要按照47号文件，依据土地利用总体规划和主体功能分区、区域发展、农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求，科学编制农村土地整治规划，合理安排城乡建设用地增减挂钩试点的规模、布局和时序。编制各级土地整治规划，要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，科学系统地安排各项工作。要建立和完善规划编制的专家咨询制度和部门协调机制，加强规划的协调、咨询和论证等工作，提高规划决策的科学化和民主化水平。
严格实施土地整治规划。土地整治规划是规范指导土地整治活动的纲领性文件，一经批准，必须严格执行。土地整治项目的立项审批、城乡建设用地增减挂钩试点和各类土地整治活动必须符合土地整治规划。要建立有效的规划效能监督机制，加强规划监督检查，杜绝随意修改、变更规划，切实维护规划的权威性和严肃性。在规划实施过程中，要进一步明晰农民土地权利，广泛建立听证质询制度和规划信息公示制度，实行土地整治“阳光操作”，引导农民全程参与，在土地整治规划编制、土地整治项目设计与工程建设中要充分听取当地群众的意见，切实维护农民的合法土地权益。要进一步健全规划实施管理制度，一是加强土地整治计划管理，抓好规划目标任务的分工落实，编制和实施土地整治年度计划，加强计划执行情况的评估和考核，保障规划任务持续有效推进；二是严格土地整治资金管理，收好、用好、管好新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费和农业土地开发资金，确保土地整治资金主渠道，同时整合其他各类涉地涉农资金，捆绑投入，集中用于土地整治，充分发挥资金的综合效益；三是严格土地整治实施监管，建立健全集中统一、全程全面的实施监管体系和土地整治监测监管系统平台，提高监管质量和效率；四是加强规划实施的基础建设，加快土地整治法制建设步伐，健全土地整治技术标准体系，推进土地整治规划管理信息化建设，提升土地整治科技支撑能力，加强土地整治机构和队伍建设，规范土地整治市场服务，探索建立土地整治经济激励机制和市场化新机制。
解读之六:强化资金整合与使用管理
推进农村土地整治，为什么要强化资金整合？
目前，我国农村土地整治资金主要来源于新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费。同时，其他相关部门的涉农资金也大量投入到土地开发、农村基础设施建设领域，如交通部门的农村道路基础设施建设资金、水利部门的农田水利建设资金、农业综合开发部门的专项资金等。为全面落实各级土地整治规划中确定的目标和任务，提高资金的规模效益，国发〔2010〕47号文件明确提出了“要以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费等资金为主体，引导和聚合相关涉农资金，实行专账管理，统筹集中使用”的总体要求。各地要结合社会主义新农村建设和统筹城乡发展的总体部署，按照“渠道不变、管理不乱、集中投入、各计成效”的原则，以中央分配和地方留成的新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费等资金为主体，加大资金整合力度，引导和聚合其他相关涉农资金，统筹安排，重点用于以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治、农村土地整治重大工程和示范建设，充分发挥资金的保障作用，推进田、水、路、林、村综合整治，增加高产稳产基本农田，改善农村生产生活条件，促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设。
为什么要严格执行新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理的规定？
我国《土地管理法》规定“新增建设用地土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”，财综〔2006〕48号文件明确规定新增建设用地土地有偿使用费“专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支”，但在新增建设用地土地有偿使用费具体使用管理当中仍存在诸多的问题。如：有的地方将新增费用于工业项目建设，有的地方将新增费用于金融风险金，有的地方将新增费用于耕地占补平衡相关工作支出等，严重违反了新增费的使用管理规定。为此，国发〔2010〕47号文件明确要求“严格执行新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理的规定”，以充分发挥新增费在推进农村土地整治，补充耕地，坚守18亿亩耕地红线中的作用。
为什么要严格执行土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基础设施建设的规定？
国发〔2004〕8号文件规定“将部分土地出让金用于农业土地开发”，财综〔2004〕49号文件对用于农业土地开发的土地出让金提出了“不低于土地出让平均收益15%”具体要求，国发〔2006〕31号文件进一步明确“应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施的比重”。但在土地出让收益收支管理工作中，存在部分地方违规减免、变相减免出让金，未按规定计提或未足额计提土地出让金，甚至违规使用出让金等现象，实际用于农业土地开发和农村基础设施的土地出让金远低于政策要求，与国家促进农业现代化和城乡统筹发展的政策导向不符。为此，国发〔2010〕47号文件明确要求“严格执行土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基础设施建设的规定”，发挥土地出让收益在土地开发、农村基础设施建设中的作用，推进农村土地整治示范建设。
解读之七:加强土地权属管理
《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）提出了“以切实维护农民权益作为出发点和落脚点”的要求和“做好农村集体土地权属管理”的规定。这是今后各地开展增减挂钩试点和农村土地整治工作必须坚持的基本原则，要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进；防止不顾条件盲目推进、大拆大建；严禁在农村地区盲目建高楼、强迫农民住高楼；严禁在农村土地整治中，违法调整、收回和强迫流转农民承包地。
土地整治权属调整是为了促进土地合理利用与节约集约利用，针对土地整治项目实施中的地块、地类、面积、位置、耕地质量等变化，对项目区内土地所有权或使用权等权属关系进行调整的行为。权属调整是土地整治不可逾越的环节，这也是土地整治区别于其他农田水利设施工程建设的重要标志。经过10年的发展，我国土地整治已从单纯的农用地和分散的土地整理，逐步转向农用地、农村建设用地、国有土地综合整治，以及实施土地整治重大工程和农村土地整治示范项目建设阶段，逐步走向统筹规划、集中连片或整村推进，着力优化农村土地利用结构上来。随着项目整治规模的逐步扩大，项目区内土地权属主体、权属关系和权益类型将越来越复杂，权属调整直接关系到群众的切身利益。各地应当高度重视农村土地权属管理工作，充分发挥农村基层组织的主体地位，积极创建土地整治工作和谐环境，切实维护农村社会稳定。
土地整治权属调整是一项政策性强、涉及面广、利益敏感的社会行为。权属调整必须坚持五个原则：一是依法依规原则。按照确权在先的要求，依据《土地管理法》、《承包经营法》和《物权法》有关规定，开展土地确权、权属调查、登记和发证等工作。二是公告原则。土地权属调整要公开、公正，实行公告制度，广泛征求有关权利人意见，保证权利人的知情权、参与权、决策权和受益权。三是协商一致原则。土地所有权和使用权的调整应在有关权利人协商一致的基础上进行，充分尊重权利人意愿，适当调整土地利用关系。四是利益不减少原则。土地整治后农民承包地应与整治前耕地数量和质量相同或有所提高，土地所有权和使用权的调整不得造成相关权利人权益损失。五是土地适度集中原则。在协商的基础上，推进土地权属调整工作，尽量减少飞地、插花地和宗地数量，同一产权主体的土地尽量集中连片，为土地规模经营和现代农业发展创造条件。
规范土地整治权属调整工作，就必须杜绝以行政权代替物权、擅自与强制调整权属行为，必须严格执行权属调整工作程序。一是开展土地权属调整意愿调查。全面了解项目区内群众对土地权属调整的意愿，为科学合理制定权属调整方案提供依据。对农户不愿调整地块的，不得调整土地。二是做好土地权属和利用现状调查。要查清项目区内各类用地面积、分布与数量，明确项目区内土地所有权、土地使用权或农户承包经营土地的数量、位置和界线，并经每个农户签字确认，做到地块面积准确、权利清楚。对存在土地权属争议的，应待争议解决后再开展土地整治工作。三是认真编制权属调整方案。要明确权属调整的类型、原则和方法、土地分配方式，以及权属调整后各权属主体分配的土地位置、范围、地类和数量，并进行公示。方案公示无异议后，报县（市）人民政府批准。四是签订权属调整协议书。按照经批准的权属调整方案，逐户签订土地权属调整协议。五是开展土地权属调整工作，及时办理变更登记。土地整治工程完成后，应及时开展地籍测量和土地权属调整，及时更新调查图件和统计台账。
开展土地整治权属调整应讲究工作方法。各地应加强对土地整治中涉及农村集体土地权属管理工作的领导，明确职责，强化管理责任；要加大权属调整相关政策、法规等宣传力度，依托乡（镇）政府和村集体组织，广泛发动群众，做深入细致的解释工作，使群众了解和明白土地整治权属调整的意义，及时调处有关权属争议，切实调动群众积极参与其中，共同做好土地权属调整工作。同时，鼓励各地积极探索和创新土地整治权属调整工作方法，深入开展有关权益保护研究，进一步完善土地整治权属管理政策。
解读之八: 项目入网全程监管
国发〔2010〕47号文件第十五条中明确提出，“严格监督管理。各级国土资源主管部门要结合国土资源综合监管平台建设，加强增减挂钩试点和农村土地整治项目管理信息化建设，实行全程监管；要完善增减挂钩试点和农村土地整治项目在线备案制度，对项目的批准和实施情况，实行网络直报备案，及时向社会公示，自觉接受社会公众监督。”
2007年以来，随着国土资源“一张图”成果和土地管理“批、供、用、补、查”综合监管平台建设的不断深入，农村土地整治项目管理的信息化建设也在稳步推进。国土资发〔2008〕176号文件提出建立土地整治项目的信息备案制度，国土资发〔2008〕288号文件要求各省将各级各类已验收的土地整治项目，通过“土地整理复垦开发项目信息报备系统”报部备案，国土资厅函〔2010〕1338号文件要求，自2011年1月1日起，所有土地整治项目均需通过“农村土地整治监测监管系统”报备项目的预算与计划下达、项目实施、项目竣工验收三个阶段的信息，以实现土地整治项目的全过程备案和全面全程监管。
通过两年来的实践，土地整治项目的信息备案制度已初步建立，以网络直报形式的全过程备案工作日趋完善，以实现土地整治项目全面全程监管为目标的信息平台已基本形成。目前，“农村土地整治监测监管系统”已成为部综合监管平台的重要组成部分，为实现网上监管奠定了技术基础和数据基础。
充分运用现代信息技术，努力转变国土资源管理方式，逐步构建“天上看、地上查、网上管”的立体监管模式，一直是部党组所倡导和要求的。实行土地整治项目的网上监管，就是要利用第二次全国土地调查、全国土地利用卫星遥感影像“一张图”成果和“批、供、用、补、查”综合信息监管平台，对补充耕地计划执行以及土地整治项目的位置、范围、资金的安排使用、地类变化情况、新增耕地面积、综合绩效、工程量、工程进度、耕地质量等级变化等信息，及时地进行网上核实，以验证土地整治项目的真实性、合法性和准确性。通过网上监管，重点监测项目分布情况、项目工程进度、资金使用进度、耕地质量等别变化等情况，做到及时、全面掌握土地整治项目实施的总体动态进展情况；通过网上监管，有针对性地组织实地核查，强化监管的目的性，提高监管效率；通过网上监管，为实现“保障发展、保护资源”，破解两难局面，提供重要的决策支撑。
今年，部将以贯彻落实47号文件为契机，大力推动增减挂钩试点和农村土地整治网上监管工作，切实实现管理方式的转变。一是健全完善备案制度，研究制定具体措施，重点解决报备不及时、不全面，报备数据不准确等问题；二是完善监测监管系统，开发建设城乡建设用地增减挂钩监管系统，重点强化增减挂钩试点和农村土地整治项目的监管功能，使之成为各级国土资源管理部门开展监督管理的重要工具；三是推进上图核实工作，重点做到家底清、底数明。
近期，为了严格项目监督管理，切实做好网上监管工作，各地还需做好以下几项工作：
一是严格执行项目备案制度，落实备案责任。实行“谁备案，谁负责”，各地要确定备案承办部门，固定信息报备人员，确保报备信息及时、准确、全面。负责信息备案的单位对填报信息的真实性、合法性、准确性负责；二是备案项目实行省级核实确认。省级国土资源部门对备案项目信息进行核实确认，核实确认后，备案信息有误需要纠正的，须由省级国土资源部门行文报部同意；三是省级国土资源部门要加强对土地整理复垦开发项目的监管，充分运用监测监管系统和占补平衡监管系统，利用第二次全国土地调查成果和土地利用“一张图”，对项目进行上图核实工作，掌握并核实项目动态情况。
对于备案制度执行和上图核实工作中发现问题和存在疑问的项目，部将组织实地核实，责令地方及时督促整改，并以通报等形式向社会公示，对存在严重问题的省份，部将采取约谈形式促进其整改落实。
每年部将对各地备案项目进行上图核实，实地核实、抽查检查，并进行年度考核和通报。对不按要求报备、报备信息不及时、不全面的省份，将予以通报批评，督促整改。没有按时整改到位的，暂停其建设用地审批，并核减下一年度新增费预算分配指标。对弄虚作假的，一经查实，将追究相关责任人的责任，严肃处理。年度考核结果将作为省级政府耕地保护责任目标检查与考核的重要内容，对耕地占补平衡、补充耕地计划执行较好和较差的省份予以土地利用计划指标奖惩。
