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地方政府投融资平台早在上世纪90年代就有了初步探索。在2008年以来“保增长”背景下这一制度利用上升到前所未有的高度。 目前，地方政府融资平台的发展表现出以下特点：其一，建设步伐加快。原先政府融资平台多集中于省级政府，2008年后地方政府建融资平台的层级逐步向地市级、区县级甚至集镇、乡村下移。2009年底，全国各级政府融资平台达8000多家。其二，银行担纲融资主渠道。2009年底，银行融资平台贷款余额近6万亿元。除贷款外，还有少部分银行承销的债券和“银信政”理财产品。其三，银行对该类客户争夺激烈。商业银行开展该类业务，并非完全出于政策因素，而是自身将其视为增长良机。一是加大贷款营销力度，纷纷下浮贷款利率。二是贷款形式以抵质押和信用贷款为主。三是贷款以中期项目贷款为主。 在地方融资平台作用突显的同时，其高杠杆负债和不透明的运作风险也引起广泛关注，甚至一些专家将其风险与上世纪90年代亚洲金融危机后银行不良贷款风险相提并论，且出现了地方融资平台自身及投融资项目的“先天不足”、融资总量难以掌握、投融资项目的资本金不实、不足、借款人与资金实际使用者间的移位、重复融资等问题。种种迹象显示，目前管理层也在担心地方融资平台有可能成为国家的一个大包袱。防范地方融资平台信用风险，已成为2010年货币政策增强“针对性”的重要组成部分。 尽管近期地方政府融资平台风险引起各方高度关注，但要辩证看融资平台的作用。从短期看，2010年前行的逻辑是：经济增长还需投资唱主角，地方政府配套资金对投资增长至关重要，地方政府配套资金依然需要政府投融资平台的支持。从长期看，中国正处于工业化、城镇化加速发展时期，基本建设所需资金数额庞大，各级政府在推动城市建设、改善公共服务方面的作用依然显著。 在这种情况下，如果堵和关停平台的融资渠道，地方政府无疑陷入巨大的困境：一方面，已经步入融资环节的地方政府项目面临停贷，已经开工的地方项目建设面临“烂尾”，前期的投入会造成浪费，且后续任务繁重的相关软硬件基础设施建设无力开展。另一方面，民生环境、社会保障等公共产品的供给均要求提速，更加举步维艰。 “上有政策下有对策”，地方融资平台开始“变脸”应对。2009年下半年以来，地方融资平台出现了两个趋势性的变化，即“战略控股”方式和“金融控股”方式。首先，“战略控股”形式。在地方政府对融资平台的改组改造过程中，除沿袭以往的通过土地等各类资产注入来扩张平台规模的“内生式”发展模式外，通过全面的股权投资和资产经营管理，对内部资源进行整合和加强分工协作。各平台通过分工协作，共同实现政府战略意图。“战略控股”平台正在试图摆脱平台成立之初被动承接各路资金、倒手用于城市基础设施的“空壳”地位，在逐步弱化项目建设职能的同时，转以资产和资本经营作为发展方向，以放大对地区经济持续发展的支持倍数。 其次，“金融控股”形式。由于国有及股份制银行在政府融资平台贷款上日趋谨慎，地方政府开始转向手中控制的地方性金融资源的融资潜力，构建出完全有别于既有城投公司模式的全新政府类融资平台发展模式。其运作方式是先对地方控制的大型企业集团实施“控股化”重组，将其组建形成金融控股集团，或直接成立新的金融控股公司；再通过“换股”或股权划拨等方式，将分散在各地国资委等部门的地方性银行、证券、保险、信托及租赁机构的股权，整合成金融控股公司；最后，通过控股公司实施对地方金融资源的集中控制、管理，并通过对原有平台的参股、控股，将多元化的融资投向拉动地方经济所需的实体领域。 暂且不论变脸的问题，地方政府融资平台的上述特殊性决定了对待这类问题只能疏，重在规范，而非一刀切之。从国际经验看，如果制度设计合理，地方政府债务是促进地方经济发展的有效途径。当前，治理的核心应是：其一，控制政府的负债行为，包括财政担保行为。而给政府编制资产负债表则是躲不过去的坎；其二，拓宽除信贷以外的融资渠道，可通过信托方式、股权融资方式、产权交易方式等多渠道募集资金。其三，规范融资行为。尽快建立一套投融资管理运作的操作标准和相应的制度流程，用一些标准程序、客观指标来规范作为融资平台的地方法人实体的融资行为。 至于银行业，应从宏观判断、中观策略选择及微观项目把控上着手。首先，在宏观判断上抓住政府财力及政府信誉这两个关键点，严格按照商业银行信贷业务流程，把控信贷风险。其次，在中观策略选择上，应该“有进有退，有保有压”策略，平衡政府融资平台信贷业务的风险和收益。最后，在微观项目把握上，应该针对政府融资平台项目的风险特征，采用保证项目资本金、对项目贷款实行封闭管理等措施防范项目的风险。 |
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