土地违法案件执行难是困扰土地执法工作的难题之一。为此江苏省靖江市国土资源局积极想办法创新思路，破解难题争取多方支持。近年来，在靖江市政府、靖江市人民法院的大力支持下，该局改革土地执法程序，探索行政命令申请强制执行新机制，取得了明显成效。
执行难倒逼执法程序创新
在土地违法行为查处中，由于国土资源部门只有行政处罚权，没有执行权，不可以实施强制措施，对下发《责令停止违法行为通知书》后继续施工的行为束手无策，只有靠口头三番五次制止，但大部分违法当事人根本不听。虽然国土资源部门依据《行政强制法》，可以对行政命令行为申请人民法院强制执行，但是因为执法程序多、周期冗长，往往错过了最佳的执法时机，待法院强制执行时，违法建筑物已成事实，加大了执行的难度，提高了执法成本，同时间接导致“抢建风”屡禁难止。
2007年4月19日，靖江市人民法院出台的《关于印发〈靖江市人民法院受理行政机关申请对行政命令行为进行强制执行的实施办法（试行）〉的通知》，将土地行政主管机关的《责令停止违法行为通知书》纳入司法审查范围，建立通知类准行政行为的非诉审查制度。尽管目前这一制度并未在法制层面得以明确，但从该制度执行近六年来的执法实践来看，司法提前介入制度在责令当事人停止国土资源违法行为方面发挥出决定性的作用，该制度也符合法院审判的基本规律和要求，是对司法理论的有益探索，有助于实现法律效果和社会效果的统一。
行政命令申请强制执行的特点
所谓对行政命令申请强制执行，是指行政执法机关在职权范围内依法查处违法行为时，经依法责令停止违法行为后，行政相对人仍继续实施违法行为，且该行为不及时制止将导致违法损失不断加大或违法后果十分严重的情况下，行政执法机关可以申请人民法院对行政相对人正在实施的违法行为采取强制制止措施，人民法院作为非诉行政执行案件将予以审查执行。
行政命令司法提前介入是靖江市人民法院根据本地区审判实践作出的一项有益探索，具有理论上的正当性与现实的合理性，该制度主要有以下两个特点：
一是时效的快捷性。纠正“违法建设”需要履行一套复杂的程序：国土资源部门接到举报后进行调查，发出停止施工通知，在其作出行政处罚决定前，会给当事人一个陈述申辩、听证的机会；行政处罚决定作出后，若当事人不服可以申请复议、提起诉讼；复议、诉讼结束经催告后，行政机关才能申请法院强制执行；法院对该行政非诉案件进行审查，依法作出裁定，最后采取强制措施。一圈程序走下来起码要半年左右时间。其间，“违法建设”仍在继续。司法提前介入的目的是及时制止正在发生的违法行为，避免难以弥补的损害、损失发生或扩大，只有行政命令得到快速执行，才能起到应有的作用。与常规非诉审理相比，该制度不必等到整套流程的办结，在法院作出相关裁定后，即具有勒令违法者立即停止违法行为的可执行效力，从而有利于迅速结束该违法行为，避免损失的进一步扩大。
二是效力的暂时性。法院介入审查，执行《责令停止违法行为通知书》，可以赋予行政命令的权威性、严肃性，迅速冻结违法行为的连续状态，让违法行为能够停下来。但《责令停止违法行为通知书》也只是行政机关作出最终处理决定的前奏和准备，违法行为停下来以后，仍然由国土资源部门依据法律法规，按照法定程序作出处罚决定。因此，行政相对人自始至终接受的是国土资源部门的管理和处理，因此法院作出的相关裁量具有法律效力的相对暂时性。
实际操作中须把握的原则
在该类案件处理过程中，靖江市国土资源局注重把握以下几个原则。
一是防止该项制度滥用，国土资源部门申请法院强制执行的，必须是正在实施中的违法行为，且不及时制止将极具可能继续对土地资源造成破坏，增加行政执法和执行的困难。
二是防止司法权干预行政权，法院提供司法支持的根本目的，仅限于采用法律的强制方式，督促行政相对人依法接受行政执法机关的调查和处理，不对行政执法机关正在立案查处的行政行为合法性作出确认，也不对行政执法最终结果作出预测。
三是防止行政权的不作为。法院受理行政执法机关申请，根据案件情况作出裁定后，行政机关要根据行政相对人执行的具体情况及时作出行政处罚决定。
这项制度实施以来，靖江市国土资源局共向靖江市法院申请审查行政命令类非诉行政执行案件52件，法院裁定准予执行52件，51件违法建设停止施工，避免了违法建设者的损失扩大和执行成本的增加。其中，41件在法院介入执行后，当事人不但停止了违法建设行为，还主动拆除了违法建筑物，恢复土地原状。该类案件在基层确实起到了处理一件、震慑一方的辐射效果，摆脱了以前对违法行为执行不力的尴尬局面。难能可贵的是，该制度的实施也获得了行政相对人的认同，自靖江国土资源局贯彻落实该项制度以来，信访数量逐年下降，复议诉讼维持率为100％。（作者单位：江苏省靖江市国土资源局）
