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《事业单位登记管理暂行条例》颁布实施，标志着全国统一的登记管理制度在我国正式建立。2004年国务院颁布修改后的《事业单位登记管理暂行条例》的决定，确立了事业单位登记管理机关的行政执法主体资格。2005年中央编办批复了关于《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的通知，对事业单位登记事项和监督管理做出了明确规定，内容更具体,要求更明确，为事业单位登记管理工作逐步走上了法制化、规范化的轨道，奠定了坚实的基础。事业单位登记与监管两者相辅相成，有机联系，是事业单位登记管理工作的有机整体，缺一不可。经过近年来的工作实践和调研，现就如何加强事业单位登记和监管工作，谈几点不成熟的意见： 一、登记和监管存在的主要问题 从登记管理机关主体以及事业单位监督管理的形式、内容、手段以及运行监管效果等方面分析，目前事业单位登记监督管理工作均存在一些不足，具体表现如下： (一)登记管理体制不规范。事业单位登记管理机关是依法对事业单位实施登记管理的国家机关，是国家行政执法机构，主要负责由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织的登记管理工作。按照《行政许可法》的规定，作为行政许可主体，必须是国家行政机关，才具备实施行政许可的主体资格。《事业单位登记管理暂行条例》（国务院第411号令）明确规定：各级编办所属的事业单位登记管理局是法定事业单位登记管理机关，负责实施事业单位登记管理工作，进一步明确了登记管理机关的行政执法主体资格。由于种种原因，目前从中央到地方各级登记机关多数定为参照公务员管理的事业机构。从严格意义上讲，参照管理的事业单位不具备独立的执法主体资格，其自身为事业性质，管理事业单位登记工作，体制不顺，一定程度上影响了其机构地位及权威性，影响了整体功能的发挥，并最终影响了其监督管理职能发挥的有效性和平衡性。 （二）监督管理措施乏力。尽管《条例》赋予事业单位登记管理机关诸多监督管理责任，但因受权有限，且受到体制因素、制度因素和环境因素的影响，开展监督管理工作的手段不够有力。具体表现：一是按照《事业单位登记管理暂行条例》规定，要求各级举办的事业单位符合法人资格条件的都要进行法人登记，通过各级登记管理机关的督办、主管部门催办，大多数符合法人资格条件的事业单位已办理了法人登记或备案手续，完成了初始登记工作。但有一些事业单位认为登记不登记无所谓，规模小、人员少、创收能力弱，长期躲在主管局的翅膀下，依赖主管部门生存，靠主管部门喂养、“输血”。这样的结果，导致这些单位至今不愿办理法人资格登记，因为登不登记对他单位所从事各类社会活动没有受到制约，不受任何影响，对此类事业单位缺乏强有力的制约和监管措施。二是有些事业单位在办理初始登记时就不具备法人资格条件，存在没有独立的财务、办公场所等问题，初始登记时对不具备法人资格条件的事业单位要求通过一段时期的工作运行过渡到符合法人资格条件上来，而且每年都要求其整改，但整改仍然不能到位，将其法人资格注销又不利于工作，对此类事业单位如何处理，没有很好的办法。三是对现已办理登记的事业单位缺乏后续监管措施和有效地管理办法。《事业单位登记管理暂行条例》实施已十多年了，2005年国家登记局又出台了《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，虽然《条例》和《实施细则》规定了一些监督管理方面的处理办法，但内容宽泛，处罚力度不够，目前，登记管理机关对事业单位的监督管理仅限于年度检查一种手段，处罚方式也只有“警告”和“撤销登记”、收缴证书、印章以外，再没有其他更有效的监管措施，即便行使行政处罚也只能通过相关单位和部门去实施。四是监督与被监督两个方面的积极性均不高。事业单位登记管理队伍力量薄弱，无法实行经常性的监督检查，大部分地市、县的情况是一个办公室两个人或者一个人，为了做好日常的登记管理工作，没有更多的时间和精力去做监督检查工作，每年年检也基本上是从手续上走过场，没有人力到事业单位去实地核实和考察一年来的工作运行情况，日常监管也是流于形式。 （三）事业单位设置宽泛、监管难。事业单位是一个具体的、具有特定结构的物质形态，也是一种源远流长而又广泛复杂的形态。总的来说，是人类的自身生存和社会生产、经济、政治等方面发展的需要，是各种事业单位产生的根本原因，经济和社会事业发展，是各种事业单位得以存在和不断发展、不断完善的基本条件。但是由于事业单位机构编制管理缺乏相应法律、法规和总体规划，对事业单位设置的审批随意性较强，表现为：为满足不断增长和日益多样化公共服务需要，提高政府行政效率和减少财政负担的目的设置的；为体现对某项工作的重视，条条干预设置的；为安置部分人员就业，因人设置的，等等。随着时间的推移，尽管有的事业单位已结束了历史使命，但很少部门会提出将该机构撤销或减少人员编制。另一方面机构编制部门在审批事业单位设置时，往往只审批机构名称、经费渠道和人员编制，而忽略了机构具体承担的职责和人员结构比例。除中小学外，事业单位没有明确人员编制和人员结构比例标准，操作时自由裁量权大。由于事业单位设置不够规范，造成事业单位面广、数量多，职责不明、性质模糊、责任边界不清。目前大部分事业单位主要分布在县乡两级，数量多、规模小、零散，监督管理起来很困难，这些事业单位往往都不具备法人资格，都不能独立的承担法律责任，与《条例》中所要求“事业单位应当具备的法人条件”相差甚远。这些单位人员少，中心工作繁多，每天忙于其它事务，根本没有时间和精力去做本职工作；还有些事业单位长期与主管部门职责不分，人、财、物混用，尤其是物产和财产的产权证明，与主管部门相互混淆，难以确认事业单位独立承担法律责任的能力，一旦出现问题，登记机关在进行监督管理时，由于相关部门不配合，致使登记管理机关的监管工作落不到实处。从其运行监管效果方面估量，无论是对事业单位法人行为的监督，还是对登记程序要求的把握均存在明显的不足。 二、加强登记和监管的几点思考 要使事业单位的运营既富有活力，又符合规范，关键在于对事业单位实施有效监管。针对以上存在问题，结合近年来的工作实践探索，必须从以下四个方面加强事业单位登记和监管。 （一）加强对事业单位登记管理机关的领导，规范事业单位登记管理机构。 按照《行政许可法》和《事业单位登记管理暂行条例》的规定，解决事业单位登记管理机关实施行政许可的主体资格和执法主体资格问题。要着重加强和充实市、县两级登记机关及工作人员队伍，实现登记管理工作行政许可受理、审查和核准以及行政处罚执法立案、调查和决定两项三分开的目标，根据登记管理部门的功能定位, 赋予登记管理部门对事业单位登记管理工作实施监督管理的牵头职能，使事业单位监督管理工作真正能够落到实处。 （二）加快立法建制工作，提高事业单位登记监督管理的规范化水平。 全面推进立法工作。根据现有的管理模式，登记机关应为国家机构编制管理的执行机构。为推进登记工作法制化进程，建议尽快研究制定机构编制法，并将登记工作纳入其范畴。一是要明确监督检查对象，拓展事业单位的管理范围。把事业单位登记管理与事业单位机构编制监督工作紧密结合，并做到工作前移，将所有事业单位均纳入监督管理视野，对未参加登记的要监督其参加登记，对已经登记的要监督其日常活动。二是要明确责任分工，全面履行《条例》赋予登记管理机关监督管理职责。要给予事业单位从产生到运行，直至消亡全过程有关的政府部门及社会一个准确的分工，以解决对事业单位怎么管理，由谁管理及重审批、轻管理的问题。三是使事业单位登记监督管理有法可依，从法律层面提高其地位及作用，为事业单位登记监督管理工作创造良好的法制环境。在条件成熟时，事业单位登记监督管理可单独立法，使这项工作进一步得到有效的法律保障。 （三）加快事业单位改革步伐，全面理顺被监督主体体制。 尽快全面启动事业单位分类改革工作。 党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“按照政事分开、政企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。”通过事业单位分类改革，理顺事业机构，使事业单位切实成为以社会公益为目的的社会服务组织，最终使登记管理制度与被监督主体体制的匹配问题得到根本性改善。以事业单位分类改革为契机，推行事业单位管办分离新体制。事业单位人财物与行政机关脱钩，实现政事分开，还事业单位真正的法人地位。通过以上改革，为登记工作实施有效的监督管理创造良好的体制环境，为解决监督管理措施乏力问题扫清障碍。 主要从事公益服务的事业单位进行资源整合。具体地说，要撤销一批、合并重组一批。对为解决行政编制不足而设立的空壳事业单位，结合行政管理体制改革和事业单位分类改革适时予以撤销，一时难以撤销的，也不再列入事业单位登记范围；实施事业单位法人标准化工程，由国家机构编制机关按一定原则，编制事业法人的基本组织结构，对事业单位的人数、内部组织及各类事业单位宗旨业务、开办资金提出统一的规范，并在全国范围统一推行。对因不符合基本组织结构要求而不能正常开展法人活动的事业单位，按一定的原则予以重新组合，重新确定人员编制及内部机构。通过重组，使每个事业单位都能根据自己的宗旨业务范围独立开展活动，使《条例》规定监督管理职能得到应有的发挥。 （四）健全事业单位监管体系，确保监督管理工作到位。 |
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