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在传统的按照年产值倍数进行征地补偿的方式越来越受到批评和诟病的情况下，为了提高征地补偿的标准，保障失地农民的生产生活，我国加快推进了征地制度改革，在年产值倍数的基础上，出现了土地换社保、留地安置、区片综合地价等多种补偿方式，在一定程度上提高了征地水平。但是，这些补偿的模式并没有摆脱行政主导、提高补偿标准的一般方式，农民仍然处于十分被动的地位，补偿标准仍有很大的浮动空间，农民的利益保障仍然具有很强的不确定性。有必要借鉴台湾的市地重划和区段征收制度，改进大陆地区实践中的征地补偿思路，探索一种更加合理的征地补偿模式。 一、台湾市地重划、区段征收及其基本经验 市地重划是依照都市计划（大陆地区称城市规划）内容，将一定区域内杂乱不规则的地形、地界和零散、不能经济利用的土地，加以重新整理、交换分合，并兴建道路、沟渠、公园等公共设施，使每幅土地大小适宜、形状方整，然后在保留公共设施用地和部分抵费地（市地重划后，政府保留一部分土地标价出售，以其所得金额补偿土地开发费用，这部分土地成为抵费地）的前提下，将剩余土地按原有位次分配与原土地所有权人，其经费由土地所有权人负担的一种市地改良利用方式。依台湾市地重划案例来看，一般公共设施用地所占比例约为35%，抵费地约为10%。 区段征收是政府基于新都市开发建设、旧都市更新、农村小区更新或其他开发目的需要，依法将一定区域额的土地全部予以征收，并重新加以整理规划开发后，除公共设施用地由政府直接支配使用外，其余建设用地，部分由原土地所有权人领回作为抵价地，部分供作开发目的或拨供需地机关使用，剩余土地则办理公开标售、标租或设定地上权，并以处分土地收入优先抵付开发总费用。 （一）市地重划、区段征收的基本原理 市地重划之原理在于，政府建设公共设施所需要的土地，不以收买、征收或者捐献的方式取得，而是由重划地区的土地所有权人按受益程度比例分摊。另外，实施重划所需费用，包括工程费用、重划费用、贷款利息等，也由出售抵费地所得金额抵充。其余土地仍旧归还原土地所有权人。 由于需要负担公共设施用地及抵费地，所以重划后原所有权人所分到的土地面积必然减少，但是由于基础设施配套齐全、宗地地形方整，并且伴随着土地用途的转变，地价往往能够大幅增长，因此容易得到民众的支持。 区段征收的基本原理与市地重划在利益分配上没有本质区别。不同的是，区段征收采取征后返还的方式，返还方式灵活，土地所有权人对于补偿可以选择全部领取现金，或者全部申请发给抵价地，也可以选择部分领取现金补偿部分申请发给抵价地。 （二）市地重划、区段征收的基本经验及其思考 台湾地区通过市地重划和区段征收取得公共设施用地的模式，与大陆地区的强制性征地模式完全不同。 大陆地区的征地补偿是在政府的强势主导下完成的，集体土地产权在征地过程中没有得到应有的重视。政府仅仅看到了农地对于农民的生存保障功能，也仅仅把农地作为农民集体的生产资料而不是有价值的财产。补偿的基本思路是以土地补偿费、安置补助费以及青苗补偿费等作为农地的影子价格，来替代农地的生存保障功能，保障农民的基本生活水准。 台湾地区在市地重划、区段征收中，政府充分尊重了私人的财产权并对其实施了很好地保护。对于农地，政府不仅看到了农地对于农民的生存保障功能，更大程度上是把农地看作农民个人的私人财产。通过土地重划，农民的土地面积虽然减少，但土地总价值并不减少，大多数情况下甚至是大幅增加。更多地体现了价值补偿的思路。 尽管大陆和台湾实行的事不同的土地所有制度，大陆农民个人没有土地所有权，但是在征地补偿时，农村土地的所有者--农民集体完全可以代替农民个人行驶土地财产权，并要求政府在征地时保障农民集体的土地财产权，不应因为征地而减少集体土地财产的总价值。 二、留用地安置模式创新探索 在大陆众多的征地补偿方式中，留用地安置制度是货币补偿的一种重要补充。具体做法是，市县人民政府在征用农村集体土地时，按照被征收土地的一定比例将一部分土地返还给被征地农村集体，由集体经济组织经营管理，用于发展第二、三产业，产生长期稳定的经济收入和就业岗位，返还给失地农民。这种思路比较接近台湾的市地重划模式。 上世纪80年代初，深圳就开始了留地安置模式的实践，政府给原农村集体划定一定数量的土地，用于村集体发展集体经济，村民从集体经济组织中获得利益，并以此解决失地农民的就业；同时按标准给村民划定土地，由村民自主建设住宅，政府不再返房，以此解决村民的住房问题和减轻政府的财政压力。近些年，我国很多地区都开始了留地安置模式的探索。 笔者选择了上海闵行区虹桥镇、浙江省台州市椒江区和河北省邯郸市涉县城关镇，就有关留用地的权属、用途、比例和位置等方面的情况作了典型调查。调查初步表明，留用地安置补偿提高了征地补偿标准，并且能够使农民获得长期稳定的收益，不失为一种好的征地补偿模式。 （一）留用地的权属与用途 返还土地的产权应由集体所有转为国家所有，留用地应该先征后返。调查表明，三个城镇都采取了先征用后出让的方式，按国家出让土地的用途、年限规定，分配给农民一定数量的留用地。上海闵行区虹桥镇的做法是，政府先将土地征为国有，再通过协议的方式出让给农民集体；浙江台州市椒江区的做法是，全部征为国有土地之后再出让给被征地集体经济组织，政府将被征地村所缴纳的土地出让金全部返还，实际上是无偿取得留用地使用权；河北省邯郸市涉县城关镇的做法是，将留用地统一转为国有建设用地，以划拨的方式给予被征地村。有关资料显示，广东、浙江部分地区将留用地保留为村集体建设用地，让农民享有永久集体土地所有权。留用地的权属归集体或国家所有，其优势与缺点分析（如下表）。 国有 集体所有 优点 产权明晰，只要符合规划，使用和流转不受限制； 易于纳入城市规划进行集中管理。 不需要办理土地征收手续，程序简单，成本较低。 缺点 需要办理土地征收手续，缴纳土地出让金，成本较高。 在使用和流转上受到很大限制，不利于土地增值收益的实现。 关于留用地的用途上，各地的规定不尽相同。上海闵行区虹桥镇一般征地项目都限定为工业用地，留用地也只能用于工业用途，比如建设标准厂房出租等，如果征地用于商业用途时一般是不留地的。椒江区目前有如下集中安排：（1）被征地村自行开发，一般采用成立实业总公司的形式，由被征地村村民全资控股。（2）被征地村将留用地拍卖，拍卖所得用于养老、医疗保险的支出或者村实体经济的发展。（3）被征地村将留用地作为出资入股进行联合开发建设。（4）也存在少数情况，在未来长期规划中，该村留用地应作为商业或其他开发型建设用地，但在近期规划中，该地块仍未划入城市建成区范围内，属于农用地，遇到这种情况时被征地一般暂时建成工业用房或小门面房出租或自营。河北省涉县多用于建房出租经营，经营收入由村集体作为集体总经营收入中的一部分，平均分配给村民。 （二）留用地比例及位置 整个留用地安置中最关键也是最核心的问题是留用地的比例如何确定，因为留地的位置与多少直接决定了未来农村集体经营留用地所能获得的收益多少。留用地比例的计算，应该以征地后农民集体所得的土地价值加上一定的货币补偿不低于征地前的土地价值为依据，征地前农地价值的计算应以农地所在地区周边的区片地价为参考标准，而不应以农业用途为标准。那么最后农民集体所能够经营的留用地比例就可以根据各个不同地区的实际地价数据计算得出，这种补偿思路与市地重划和区段征收的思维相似。 关于于留用地的比例问题，各地在实践中基本上是采用主观上的经验判断来进行的，根据留地的区位条件不同，比例一般在5%-15%之间不等，并没有一个统一且科学的计算方式。比如在经济发达地区上海或者浙江，由于经营土地带来的收益很高，留用较小比例的土地就可以达到补偿的效果，而在经济欠发达地区，城市建设和发展比较滞后，经营土地带来的收益相比于发达地区就比较低，为了达到补偿的效果，自然需要较大比例的土地。 事实上，农民最关心的是经营留用地所能产生的收益到底是多少，其决定因素除了留地比例外，还有留用地的位置。闵行区虹桥镇采取了在被征地块中返还一部分给被征地集体的做法，即就地返还方式；台州椒江区采取在被征地村范围内适合公建的区域，由村集体自行挑选的方式；邯郸市涉县则主要采取依照“自用土地安置为主、异地调剂安置为辅”的原则，由政府与村集体进行谈判确定的方式。 三、政策建议 （一）全面建立留用地安置补偿制度 在各地区已有探索的基础上，借鉴借鉴台湾的市地重划和区段征收的基本经验，进一步改革和完善大陆地区的征地补偿模式，在国家层面全面建立留地安置补偿制度。留用地补偿的方式应该灵活多样，根据各地实际情况有不同的制度安排，比如经济发达地区，由于土地价值比较高，经营土地所能获得的收益较多，可以采用完全留用地的方式来补偿；紧急欠发达地区，可以考虑采用货币补偿+留地安置的方式进行补偿，留用地的比例可以依据征地前后农民集体所有的土地价值不减少的原则计算得出。公共设施集中区域，如车站、商业中心、文化中心可以借鉴区段征收制度，而一般商业街区或住宅区可借鉴市地重划制度。 （二）设立集体土地留地权制度 为了切实保护每一位集体成员的土地所有权，应设立区别于土地使用权、承包权权益的集体土地留地权制度。留地权不是土地使用权、承包权的延续，是一项基于集体土地所有权的集体成员权。每一个集体成员享有平等的留地权里。为此，必须明晰集体土地所有权，重视农民集体土地所有权的主体地位。另外，征地范围内，国家土地所有权与集体土地所有权地位平等，必须做到同地同价。 （三）建立科学合理的地价评估体系 核定留地规模及留用地的分配最终是以土地价值为标准的。为此，必须建立科学合理的地价评估体系，准确评估征地区的价值总量和不同区位、不同用途、不同权属性质的用地价值。评估地价时，必须考虑该地区的发展前景，把对未来的预期融合在价格中，因为土地的价值，不仅取决于当前用途下的价值，更应该反映未来收益的资本化现值。■ |
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