关于威海地区行政区划设置历史演变的探讨

关于威海地区行政区划设置历史演变的探讨

李仁海

行政区域划分简称行政区划，是国家为实行行政管理而分级划分并相应设置国家行政管理机构的区域。不同的国家，或同一国家的不同历史时期，因其社会制度的不同，有其不同的划分原则。因此，行政区划是社会发展到一定阶段的产物，并随着社会制度、经济状况、人口数量的发展而变化。本文谨对威海地区行政区划设置的历史演变、各个时期的特点作初步探讨，不当之处欢迎方家指正。

今市境内人类活动历史悠久。据境内出土文物考证，早在六七千年以前，就有人类在此生息繁衍。市境内几乎都发现有新石器时代的文化遗址，且分布的地域范围比较广泛。

境内之远古历史，已经难考。《史记·夏本纪》云：“海岱惟青州，嵎夷既略。”古代将山东东部滨海地区称为嵎夷。孔传：“东表之地称嵎夷。”陆德明《释文》：“嵎，海嵎也；夷，莱夷也。”清胡谓《禹贡锥指》称：“今登州、莱州二府，皆为禹贡莱夷之地。”其实，九州之称，本是虚指，后来才逐渐具体化并演化为九个大型的行政区划。但据此却可推断，夏、商、周三代今市境为东方嵎夷之地，有莱夷聚居。莱夷为东夷族中的一支，所建方国即以“莱”为名，见之于《左传》等史籍，是夏商时代今山东地区的古国之一。商代的国家是一种方国与方国的联合体，有的学者把这种联合体称其为“方国联盟”、“部族国家”或“早期国家”。所谓“部族”，是指由原始时代的部落组织衍变而来的、以血缘（族姓）联系为基础的社会集团，它是中国国家的早期形式。这一时期的莱国，只是以宗法血缘关系为基础的氏族部落，并不带有行政区域的性质。

周灭商和东征以后，曾分封同姓和功臣为诸侯，以为藩屏。春秋时期，随着井田制的瓦解和争霸战争的发展，周王“天下共主”的地位逐步丧失，“分封制”开始遭到破坏。战国时期，虽然各国依旧分封侯君，但侯君的多数已经不能掌握封地的政权和军权，而且封地偏小，多不世袭。

据考，莱国在商周时期的疆域曾北达海滨，南近莒国，西起淄河流域，东及胶东半岛大部地区。《尚书·尧典》：“分命羲仲，宅嵎夷，曰旸谷，寅宾出日，平秩东作。”孔传：“日出于谷而天下明，故称旸谷。”旸谷的遗址在今文登市界石镇。此时的旸谷只是一个地名，不是部族名称。《汉书·地理志》不夜县注曰：“《齐地记》云：‘古有日夜出，见于东莱，故莱子立此城以不夜为名。’”不夜城旧址在今荣成市不夜村。据道光《荣成县志》记载:“不夜城边耕夫往往得古刀钱,其文云‘夜昜止保货’。是不夜又名夜昜矣。”《方言与中国文化》一书认为，在古汉语中“不”是虚字，汉语地名惯常不用虚字，“不”字地名可能不是汉语来源的。因此，不夜可能只是汉县名称，不夜是莱子所筑城邑的初始名称。春秋时期，这个城邑可能名谓夜昜，而非不夜。后受齐国侵迫，春秋时莱国已退至胶东半岛地区，至齐灵公十五年(公元前567年)，终为齐国所灭。也有人认为在历史上莱与东莱是两个国家，东莱既不是齐灭莱以后迁莱于郳的莱子国，也不是齐莱境内的地名，更不是一个泛指的地域概念，而是地处东隅海滨的一个夷族国家，后也被齐国所灭（详见丛领滋《莱与东莱两国论》载于《管子学刊》1992年第3期）。据《孟子·梁惠王下》记载，昔者齐景公问于晏子曰：“吾欲观于转附、朝儛，遵海而南，放于琅邪；吾何脩而可以比于先王观也？”。经后人考证，转附即今烟台市的之罘，朝儛即今成山。此时的朝儛，只是战国时期齐国的一个山名。《国语·齐语》云：“通齐国之鱼盐于东莱。”自齐灭莱至秦统一六国，今市境一直为齐国东莱地。战国时期，分区设官的地方行政管理体制基本形成，即君主官僚时代的行政区划开始出现。由于资料的原因，对当时的区划设置已经无法得知。

公元前221年，秦王嬴政结束了战国以来诸侯割据的局面，统一了中国。为了加强中央集权统治，秦始皇决定取消分封制，在全国范围内推行郡县制。在地方行政区划建置方面，把全国划分为36郡，以后又陆续增设为48郡。今市境属齐郡（后属胶东郡）腄县地。《史记·秦始皇本纪》载：“二十八年，始皇东行郡县”，“并勃海以东，过黄、腄，穷成山、之罘，立石颂秦德焉”。黄，即黄县，设治于今龙口市的黄城集，腄，即腄县，设治于今烟台市福山区境内，腄县以东别无他县。这是对今市境所属县级政区最早地明确记载。秦代郡县两级制的确立，开了后代行政区划的先河，加强了中央集权统制。

汉朝承袭了秦朝郡县制这种行政区划管理制度，与秦代行政区划不同的是，汉代在推行郡县制的同时又推行封国制。封国包括王国和侯国，郡县制与封国制并行称为郡国制，仍然以郡县制为主。在西汉时期，今境内属青州东莱郡不夜、昌阳、育犁、东牟四县。这既是历史上今境内县级政区建置最多的时期，也是首次有县级政区设治于境内的时期，并且至少有三个县设治于境内，成为境内有县级政区建置之始。不夜县设治于今荣成市不夜村，昌阳县设治于今文登市宋村东，育犁县设治于今乳山市城阴村南。惟有东牟县的治所争议较大，多数人认为在今烟台市牟平区境内，也有人认为在今文登市境内。《文登市志》在对界石镇的牟村进行考证后，“疑此即东牟县治所，尚待出土文物佐证”。东汉初省不夜县入昌阳县，省育犁县入东牟县，昌阳县仍设治于境内。三国时期，昌阳县设置未变。

晋初，裁昌阳县并入长广县，自此开始，今市境北部先后属东莱国牟平县地、东牟郡东牟县地、东莱郡牟平县地、东牟郡牟平县地；南部则先后属长广郡长广县地、长广郡昌阳县地、长广郡观阳县地。虽然，公元298年（惠帝元康八年）又析长广县复置昌阳县，但县治却设在今莱阳市境内。自晋初省并昌阳县，到北齐析牟平、观阳两县地设置文登县，在近三百年的时间内，今市境内不再有县治。

关于文登设县的时间，《山东通志》、《登州府志》、《文登县志》各版本所记不一。乾隆元年的《山东通志》记有代表性的两种说法：第三卷《建置》篇中记作“北齐天保七年”（公元556年）置文登县；第四卷《城池》篇中，则记为“北齐天统四年”（公元568年）置文登县。《北齐书》无地理志，两种说法长期不能统一。光绪本《文登县志》谓：“考《后帝纪》天统四年，无更置郡县之文，惟《文宣帝纪》天保七年，诏曰：‘要荒之所，旧多浮伪，百室之邑，便立州名，三户之民，空张郡目。于是并省三州一百五十三郡五百八十九县三镇二十六戍。’文登置县当在是年。”《文登市志》认为：“唐代地理总志《元和郡县图志》载：‘高齐后帝分牟平县置文登县’。‘后帝’第一个年号即‘天统’。此说否定了‘天保七年置县’一说。北宋的地理总志《太平寰宇记》载：‘高齐天保七年，废东牟郡，自今昌阳县东五十三里长广故城，称长广郡，理中郎城。’又说：‘高齐后主天统四年，分牟平置文登，属长广郡。’可见天保七年废东牟郡时，并未同时分牟平地置文登县，此说较为详备可靠。”并认为“《后帝纪》中‘无记载更置郡县之诏’，不能断定无‘更置郡县’之实。《文宣帝纪》有‘并省’郡县之旨，却难据此推断文登属此次‘并省’所置。故以‘天统四年置县’为是。”

自北齐置文登县，至唐武德六年（公元623年），析文登地置清阳、廓定二县，今烟台市福山区以东均属文登地域。贞观元年（公元627年），清阳、廓定二县废，其地又并入文登。麟德二年（公元665年），析文登地置牟平县（设治于今烟台市牟平区）后，直到清雍正十三年（1735年），析文登县东境置荣成县，在一千余年的时间内，昆嵛山以东全属文登，以西属牟平；明洪武初年，将牟平县省并入宁海州后，则属宁海州。

明代的行政区划有一个重要特点，就是在各地设立一种称作“卫”、“所”的军事组织。按照明朝的军队编制，大抵五千六百人称卫，一千一百二十人称千户所，一百一十二人称百户所。明初，在京师和各要塞地方皆设卫、所，屯扎军队。为防御倭寇，在沿海险要之区也设立了卫、所。卫、所由各省都司统辖，各省的都司则由中央的五军都督府管辖。内陆的卫、所一般不涉民政，沿海的卫、所则成为辖地行政机构，成为一种实土卫、所。有实土的卫相当于府和直隶州，有实土的所则相当于县，这种实土卫、所是军、政合一的区域通名。通常军事要害之地设卫，次要一点的设所。

关于成山卫、靖海卫的设立时间，《荣成市志》认为：“明洪武初年为防外患，于十三年(1380年)置成山、靖海两卫。”据《明史·地理志》记载：文登县“南有靖海卫，东有成山卫，北有威海卫，皆洪武三十一年五月置。又，宁津守御千户所在东南，亦洪武三十一年置。又东（按：应为西）有海阳守御千户所，在靖海卫南（按：应为西）。金山守御千户所，在威海卫西。百尺崖守御千户所，在威海卫北（按：应为东南）。寻山守御千户所，在成山卫东南。俱成化中置。”《威海卫志》收录的《新设威海卫捕倭屯田军记》亦云：“山东海右之民，间被倭寇窃发之忧，洪武戊寅春正月，特令魏国公徐、都督朱，垛集本处之民，置立沿海卫所，以安斯民于仁寿之域。”这篇碑记是永乐二年文登教谕胡士文所作，洪武戊寅即洪武三十一年（1398年），距永乐二年（1404年），仅6年，文中所说应该可信。

明代的卫、所名称已经成为地名，在明代以后的文献上常常见到，如威海卫、成山卫、靖海卫、寻山所、海阳所等都是，至今仍在使用。

此外，在明代境内还出现名为巡检司的一种以军事功能为主的县属基层组织。巡检司的设置，肇始于元代，简称巡司，主官称为巡检，掌管缉捕盗贼、盘诘奸伪诸事。在明初，今境内即设有辛汪寨、温泉镇、斥山镇、乳山寨四个巡检司。清雍正十三年（1735年）威海卫、靖海卫裁撤后，两个卫城的所在地也设立了巡检司。到清光绪十六年(1890年)，境内仍设有靖海巡检司和威海巡检司（属文登县）、石岛巡检司和盐滩巡检司（属荣成县）。

清代，境内的行政区划发生了两个变化。一是雍正十三年裁撤卫所，裁成山卫，析文登县朝阳都11个里、温泉都7个里和云光都第六里、第十里设立荣成县；裁威海卫、靖海卫归入文登县；同时，裁大嵩卫，析莱阳县所辖行村、林寺、嵩山3乡和宁海州所辖乳山乡全部及城阴乡的鲁济社、兴善社(大体为今乳山市海阳所、白沙滩、乳山口、夏村、乳山寨5镇)置海阳县。二是光绪二十四年（1898年）英国强租威海卫，将文登县东北部和荣成县西北部面积约640.5平方公里的土地划为英国租界。租界区东起大岚头东北海滩（今属荣成市港西镇），西至双岛港中的黄泥岛，南至窦家头（今属环翠区草庙子镇），北至褚岛（今属环翠区孙家疃镇）。卫城内仍由文登县管辖。1900年，在租界内设立威海卫行政长官署，属英国殖民部。

民国时期，境内的行政区划有三个显著特点。一是威海开始成为一个正式的行政区域。1930年10月1日，威海卫收回，设立威海卫行政区，管理公署直隶于国民政府行政院。这是威海成为正式行政区域之始。二是行政督察区（在省与县之间设置监督指导性质的行政督察专员公署的辖区）开始在境内出现。这种制度是由民国初期的特派专员制演变来的，20世纪30年代逐步在全国实行。南京政府时期，第一次出现了所谓“专区”，其全称是“××行政督察区”，其行政长官称“专员”，办事机构为“行政督察专员公署”，简称专署，其性质为省政府的辅助机关。1936年10月，山东省设立第七行政督察区，文登、荣成二县属之。1938～1942年，国民政府先后将山东省划为三个行署区，17个行政督察区，文登、荣成二县属鲁东行署区（初名鲁东行辕）第七行政督察区。在抗日战争和解放战争期间，中国共产党领导的抗日根据地和解放区亦沿用了专员公署区（简称专区）制度。1940年9月，东海专区成立，境内尽属之，专员公署驻文登境内。三是境内县级行政区域明显增加。到1949年，东海专区辖威海卫、石岛两市和荣成、文登、昆嵛、乳山四县，专员公署驻文登城。这一时期，是境内县级政区设置最多的时期。

自中华人民共和国建立到1987年地级威海市成立，境内的行政区划先后发生了三个变化。一是经历了从文登专区，中经莱阳专区、烟台专区和烟台地区、烟台市，到威海市的变化。1950年5月，撤销胶东行政区和东海专区，组建文登专区，所属各县属文登专区，专员公署驻文登县。1956年2月，文登专区并入莱阳专区，专员公署驻莱阳县。1958年10月，莱阳专区专员公署迁驻烟台市，更名为烟台专区。1967年2月，烟台专区改称烟台地区。1983年8月，撤销烟台地区，烟台市升为地级市。1987年6月，威海市升为地级市，将烟台市的荣成、文登、乳山三县划归威海市管辖。二是经历了由专区（地区）管县（市）到市管县体制的变化。在1983年8月以前，实行的是专区（地区）管县（市）的体制，境内各县（市）先后由文登专区、莱阳专区、烟台专区和烟台地区管辖，1983年8月以后，实行的是市管县体制，先后由烟台市、威海市管辖。三是经历了境内县级政区设置由多到少的变化。建国初期，今市境设威海卫、石岛两市和荣成、文登、昆嵛、乳山四县；1954年，境内设威海市和荣成、文登、昆嵛、乳山、石岛五县；1956年3月，撤销昆嵛、石岛二县，1958年12月，又撤销乳山县，境内仅剩三个县、市，今乳山市的大部分区域时属烟台市和海阳县。1961年10月，恢复乳山县后，境内的政区设置始基本稳定。

自地级威海市成立以来，境内行政区划最重大的变化是逐步实现了“县改市、乡改镇”。从1988年10月和11月，文登和荣成分别撤县改市，到1993年7月，乳山撤县设市后，威海市代管文登、荣成、乳山三个省辖县级市，由“市管县”变成了“市代管市”。“乡改镇”工作从1989年12月开始，到1994年3月乳山市撤销马石店、徐家、石头圈三乡设镇后，威海市成为当时全国唯一的在地级市范围内无县、乡设置的城市群和市镇群。这一时期，境内行政区划发生的另一个变化，就是开发区（度假区、工业园）的出现。1991年3月，创办威海火炬高技术产业开发区；1992年10月，设立威海经济技术开发区。这两个国家级开发区的管理委员会，都是威海市人民政府的派出机构。此外，还有荣成、文登、乳山三个省级经济开发区，荣成石岛湾、荣成天鹅湖、威海环翠、乳山银滩四个省级旅游度假区，威海市、文登、荣成三个省级工业园。2008年，又设立威海工业新区。开发区虽然不是一级行政区划，但其管理委员会作为政府的派出机构，管理着一定的行政区域，可以根据政府的授权管理区域内的各项社会行政事务，具有政府的大部分职能，并且多数省级开发区（度假区、工业园）管理委员会实行与镇政府合署办公的模式，镇政府挂管理委员会的牌子。所以，多数开发区（度假区、工业园）以及工业新区实际上亦成为一级不属于国家行政区划序列的准行政区域。

（作者单位：威海市民政局）