| 《苏州市警务辅助人员管理办法》解读 | |||||
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为了规范警务辅助人员管理，保障警务辅助人员合法权益，充分发挥警务辅助人员在社会治安综合管理中的辅助作用，市委副书记、代市长周乃翔于2012年5月2日签署发布《苏州市警务辅助人员管理办法》（以下简称《办法》），并将于2012年7月1日起施行。
一、我市为何要制定《办法》？ 二、 关于“警务辅助人员”的称谓和定义？ 三、 关于警务辅助人员的录用和管理原则？ 四、 关于警务辅助人员的定位？ 五、如何划定警务辅助人员的履责范围？ 六、关于公安机关与警务辅助人员的劳动关系？ 七、如何开展警务辅助人员的培训与考核？ 八、如何保障警务辅助人员的工资福利水平？ 一、我市为何要制定《办法》？ 随着苏州社会经济快速发展，治安形势也日益严峻。截至2011年12月底，苏州大市范围内常住人口642.3万人，流动人口648万人，其中苏州市区常住人口245万人，流动人口224.5万人，社会治安压力非常大。目前，我市现有警力与实有人口占比远远低于国内同等城市的比例。为缓解公安队伍受编制制约，治安警力明显不足的矛盾，苏州借鉴其他城市的先进经验，从2004年起，建立了由政府出资，公安部门使用管理的警务辅助人员。这支队伍的建立实现了动态布警、快速反应、协调作战、高效运行的治安巡逻防控网络，治安形势有了根本性的改善。经过这几年来的运作，队伍规模有了很大的发展，苏州大市范围内共有各类警务辅助人员3.5万人左右，主要分布在治安、交通、社区、消防、后勤保障等岗位，已成为辅助人民警察维护苏州社会治安稳定不可缺少的一支力量。 警务辅助人员与人民警察同为当前我市社会治安防控体系中的重要主体，在加强公安基础工作的同时，有效缓解了警力不足矛盾、节约了行政成本，有效打击了违法犯罪活动，维护了社会的稳定和谐。警务辅助人员队伍在为社会治安综合管理作出贡献的同时，也面临着许多迫切需要解决的问题： 一是警务辅助人员定位不明确。这是影响警务辅助人员规范管理的一个重要原因。只有从法律上解决警务辅助人员的社会角色定位问题，才能进一步规范警务辅助人员管理，充分发挥其作用。在国外和香港等国家和地区，警务辅助人员以不同的身份存在，并在其不同的职责范围内履行相应职责。 二是职责权限不清晰。相应地，警务辅助人员的职责及其职务行为责任的承担也没有明确，警务辅助人员可以做什么、不得做什么处于不清晰的状态，这直接影响到警务辅助人员规范开展工作。 三是组织管理不规范。警务辅助人员管理体制不健全，各县级市、区公安机关既没有成立专门的管理机构，更没有完善的组织体系，不利于对警务辅助人员的统一管理 。 四是警务辅助人员保障有待加强。警务辅助人员工作量大，工作岗位艰苦，但是待遇偏低，这导致队伍素质参差不齐，人员流动性频繁，影响到队伍的稳定和作用的发挥。 为解决上述问题，进一步规范警务辅助人员管理，保障其合法权益，充分发挥警务辅助人员在社会治安综合管理中的辅助作用，迫切需要制定《办法》。同时，制定《办法》也是推动全国警务辅助人员法制化建设的创新尝试，对推动公安工作转型升级优化发展，推动警务现代化具有积极和重要的意义。 二、 关于“警务辅助人员”的称谓和定义？ 关于警务辅助人员的称谓，在立法起草和审核过程中争议比较大，建议使用的称谓有“警察辅助人员”、“警察执法辅助人员”、“警察助理”、“治安辅助人员”、“警察雇员”、“辅助警察”和“警务辅助人员”等。《办法》草案最终采用“警务辅助人员”，主要是基于以下几个原因：一是警务辅助人员是一种职业，其与公安机关的法律关系为市场经济下的劳动合同关系，而不是警察队伍的一个新警种，避免了与“警察”概念的混淆；二是警务辅助人员辅助的是警务工作，而不是辅助具有警察身份的人；三、警务辅助人员专业化、职业化的性质，也有别于保安公司、群防群治、治安承包制等形式的半职业化性质的治安辅助群体。《办法》第二条第二款明确：本办法所称警务辅助人员，是指按照本办法规定由公安机关统一招录并与其建立劳动关系，在公安局机关及其人民警察的指挥和监督下辅助履行本办法规定职责的人员，包括治安辅助人员、交通协管员、特勤、文职人员等”。 三、 关于警务辅助人员的录用和管理原则？ 目前对警务辅助人员的录用与管理存在着不统一、不规范的情形。市、区警务辅助人员的录用基本上由两级公安机关统一招录，统一管理，但在吴中、相城等外围城区以及县级市所属公安派出机构，警务辅助人员多由乡镇（街道）政府进行招录，有的甚至由村出资招录。为规范警务辅助人员的录用与管理，保证警务辅助人员的素质，《办法》第四条第一款明确，公安机关对警务辅助人员实行统一录用、统一管理。第十四条规定，警务辅助人员的招录计划和招录名额由公安机关提出，经人力资源社会保障、财政等部门审核确认后报本级人民政府批准。警务辅助人员的招录由公安机关统一组织，依照本办法规定的条件、标准和程序进行。 《办法》第四条第二款规定，对警务辅助人员的管理，遵循监督约束与激励保障相结合的原则。这也是本《办法》的基本立法理念，作为管理原则贯穿于办法始终。警务辅助人员在社会治安综合管理中发挥着重要作用，但是如果职责界限不清晰、管理规范不明确，监督管理不力，则可能会带来负面影响，因此，必须严格规范，加强监督和约束。除明确其工作职责外，《办法》第八条明确：公安机关应当建立警务辅助人员监督制度，对警务辅助人员履行职责进行监督。同时，为保证这支队伍的稳定，不断提高队伍政体素质和工作水平，充分发挥其作用，则必须建立健全相关激励和保障机制。这样，才能既规范警务辅助人员管理，又保障警务辅助人员合法权益，从而充分发挥警务辅助人员在社会治安综合管理中的作用。 四、 关于警务辅助人员的定位？ 警务辅助人员的定位是《办法》制定过程中需要解决的首要问题。《办法》第五条规定：警务辅助人员是人民警察的助手，在公安机关及其人民警察的统一指挥和监督下履行职责，其依法履行职责的法律后果由公安机关承担。其警务辅助人员定位基于：首先，警务辅助人员是人民警察的助手，其本身并非正式的人民警察，同时也不是一般的志愿者；其次，警务辅助人员辅助公安机关及其人民警察执行警务活动的行为是公安机关职能活动的组成部分；第三，警务辅助人员辅助人民警察履行警务活动的法律后果由公安机关承担。 五、如何划定警务辅助人员的履责范围？ 《办法》第十条规定：警务辅助人员在公安机关及其人民警察的指挥和监督下，按照相应岗位辅助履行下列职责：（一）治安巡逻检查、卡口值守、接处警、维持大型公共活动以及突发案（事）件现场秩序、现行违法犯罪嫌疑人的扭送、纠纷调解、治安宣传教育等警务活动；（二）疏导交通，劝阻、查纠交通安全违法行为，维护交通事故现场秩序，开展交通安全宣传教育等警务活动；（三）社区管理、特种行业管理、养犬管理等公安行政管理活动；（四）信息采集、数据统计、文字记录等警务活动；（五）专业技术、后勤等警务保障活动；（六）公安机关确认的其他辅助性警务活动。明确警务辅助人员辅助人民警察履行警务活动的范围，是为了使有限警力能够集中精力处理重要的核心警务活动，充分发挥警务辅助人员在其他非核心警务活动中的作用。并且，第十条所列六项内容均具有工作量大、技术含量低、不涉及警察强制权行使、不直接影响公民人身权、财产权等特点，可以由警务辅助人员在公安机关及其人民警察的指挥和监督下辅助履行。这样规定既能够有效缓解警力不足的矛盾，又能够实现对警务辅助人员辅助履行警务活动的限制与约束。使得警务辅助人员与人民警察之间密切协作、相得益彰，共同履行好警务职责。 同时，《办法》第十一条规定：公安机关及其人民警察不得安排警务辅助人员辅助履行下列警务活动：（一）涉及国家秘密的警务活动；（二）案（事）件的侦查取证、技术鉴定、交通事故责任认定；（三）行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制等事项的决定；（四）刑事强制措施的决定；（五）公安机关确认的不得辅助履行的其它警务活动。警务辅助人员不得涉及的警务活动的规定主要考量三个因素：一是是否涉及国家秘密，直接涉及国家秘密的警务活动属于警务辅助人员绝对禁止参与的领域；二是是否涉及国家强制权的运用，如对人身、财产的强制也属于绝对禁止参与的警务活动；三是是否属于公安机关最终的公权力处理决定，如行政许可、行政收费、行政处罚等事项的决定、交通事故责任认定等。 六、关于公安机关与警务辅助人员的劳动关系？ 警务辅助人员虽然辅助履行警务活动，但不是公务员，其与公安机关的法律关系应当适用《劳动合同法》。为了更好的保障警务辅助人员作为劳动者的合法权益，有必要对其劳动关系进行规范，通过签订劳动合同对警务辅助人员的工作形式、遵守规章制度、福利待遇等问题进行明确。因此，《办法》第十八条明确：公安机关应当与录用的警务辅助人员签订劳动合同。劳动合同的订立、履行、变更、解除或者终止按照有关法律、法规执行。 七、如何开展警务辅助人员的培训与考核？ 为确保警务辅助人员能够受到良好的教育培训，并实现逐级晋升，以不断提高队伍士气、工作效率和工作水平，《办法》对警务辅助人员的培训、考核作出了规定。《办法》第十九条规定: 公安机关应当对警务辅助人员进行岗前培训；培训合格的，方可安排其履行相应岗位职责。公安机关应当定期对警务辅助人员进行法律知识和岗位技能培训。第二十条明确：公安机关应当定期对警务辅助人员的工作绩效、遵章守纪、教育培训等情况进行考核。考核结果作为对警务辅助人员奖惩的主要依据。同时，《办法》第二十一条规定：公安机关对警务辅助人员实行层级晋升。警务辅助人员层级根据其从事警务辅助工作年限、考核结果等情况确定。对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的警务辅助人员，应当给予表彰和奖励。 同时，警务辅助人员上岗时应当穿着警务辅助人员服装，不应着便服或者警务辅助人员服装、便服混穿。尽管在警务辅助人员队伍内部希望警务辅助人员服装接近人民警察制服的呼声很高，但考虑到警务辅助人员毕竟只是人民警察的助手，辅助人民警察履行警务活动，二者的制服应以区别为宜，防止混淆群众判断来达到提高行政管理效果的目的。因此，《办法》第二十六条规定：警务辅助人员应当按照规定统一着警务辅助人员服装，其服装样式、标识由市公安局规定。警务辅助人员的服装样式、标识应当区别于人民警察。 特殊岗位的警务辅助人员为顺利履行特定的警务活动，需要使用必要的装备，但鉴于可能产生侵犯公民权益的风险，且易造成与人民警察混淆，《办法》第二十七条明确：经市公安局批准，警务辅助人员可以根据工作岗位配置和使用必要的装备，但不得持有或者使用武器、警械等警用装备。 对警务辅助人员配置和使用装备进行了相应的限制， 主要基于：一是程序上必须经市公安局批准；二是实体上必须工作岗位确有需要，如反扒队员、特勤等特殊岗位；三是类型上仅限于必要的装备，不得持有、使用武器、警械等警用装备。至于如何定义必要的装备，由市公安局具体掌握，也可以增加公安机关的监督和担保责任。 八、如何保障警务辅助人员的工资福利水平？ 目前，由于财政来源与保障体制方面的不同，警务辅助人员的工资存在不同的区域之间财政供给状况不同，警务辅助人员的工资标准也不统一。由于工资标准的不统一，造成“同工不同酬”的现象，不利于警务辅助人员的管理、队伍的稳定。此外，我市警务辅助人员总体待遇偏低，而工作量却很大，工作艰苦，这也造成一方面难以吸引优秀的人才进入这支队伍，不利于提高警务辅助人员的整体素质和水平；另一方面，警务辅助人员队伍的流动性过大，稳定性差。因此，按照省市相关规定确定相应的工资福利标准和调整机制，适当提高警务辅助人员的工资待遇，并逐步建立健全抚恤等保障制度是非常必要的。《办法》第二十二条明确：公安机关会同财政、人力资源社会保障部门制定警务辅助人员工资福利细则，设立岗位标准和调整机制。第二十三条规定：公安机关应当依法为警务辅助人员办理城镇企业职工养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险和工伤保险。公安机关应当依法为警务辅助人员缴存住房公积金。同时，在《办法》第二十五条明确：具备条件的公安机关应当设立警务辅助人员抚恤资金，用于补助因训练、执勤以及抢险救灾等受伤、致残的警务辅助人员和死亡的警务辅助人员的近亲属。公安机关可以视岗位的危险性或者特殊性，为警务辅助人员投保适当的商业险。 | |||||
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