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论联合国安理会之改革
原创于: 2006-02-19 20:32:37
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在当前复杂的国际形势下，尤其是国际和平与发展受到严重挑战的情况下，联合国的改革既是自身发展的需要，更是维护世界和平与发展的迫切要求。本文将立足于国际和平与发展的大局，结合中国的国家利益的需要，就联合国尤其是联合国安理会的改革进行探讨。
一、联合国进行改革势在必行
二战以后，世界赖以维护和平的基石是以联合国宪章及联合国本身为代表的国际关系准则和组织框架。联合国是第二次世界大战之后，国际社会调解争端，维护和平的基础性战略架构。虽然自联合国成立以来，它并没有作到每次都完全公正地解决所有国际争端，但是它毕竟为各国表达自己的意愿和立场提供了舞台，弥合了众多分歧，为维护世界和平做出了应有贡献。
然而，冷战结束后，联合国的这一地位和作用受到了严重挑战。正如联合国秘书长安南9月21日在联合国举行的新闻发布会上指出的那样，“一些事件动摇了联合国这个国际机构。”安南在58届联大一般性辩论上说，单边主义和“先发制人”理论对国际和平与安全原则构成重大挑战，已威胁着联合国的地位和作用。
安南秘书长的这个讲话是对造成联合国近年来在国际事务中的尴尬处境的原因的深刻阐述。冷战结束后，美国顽固坚持单边主义和“先发制人”理论，并越走越远，不断重创联合国破坏国际和平与发展。在伊拉克问题上，尽管联合国秘书长安南表示以美国为首的武装打击伊拉克的战争的合法性“值得怀疑”，也尽管俄罗斯、法国、德国、中国等国际坚决反对美国绕开联合国对伊动武，但美国仍然悍然发动了对伊拉克的侵略战争。在战争结束之后，美国拒绝任何让联合国在伊拉克重建中发挥主导作用的建议，使伊拉克沦为一个人间地狱。美国无视联合国的存在，甚至非法役使联合国，使联合国逐渐失去了解决国际问题的主导地位。美国颠覆南联盟、阿富汗和伊拉克等联合国的会员国，破坏了联合国本身的完整性。联合国无法使自己的成员国免遭羞辱甚至颠覆的命运，这就从根本上使联合国的存在价值受到挑战。联合国宪章和国际关系法基本准则被随意践踏，联合国存在的精神基础荡然无存。包括西方联盟在内的所有现国际关系架构也事实上将随之而崩溃。
美国破坏的还不只是维系国际和平的有形框架，在伊拉克危机中我们看到的是，美国随意践踏了国际民众集会呼吁和平的努力，也破坏了国际和平舆论环境，粉碎了世界人民对和平的渴望和梦想。国际和平舆论历来是维护国际和平的重要力量，是防止国际争端爆炸的减压器。
包括联合国在内的国际组织和精神的崩溃是灾难性的。这标志着国际和平的基础已经发生动摇，国际社会尤其是大国无法再利用联合国等国际组织进行有效磋商，失去了消除误解，以降低发生大规模冲突的危险的战略架构。当然，国际社会也失去了解决诸如环境恶化、国际犯罪等共同威胁的平台。联合国秘书长安南在本届联大致辞中说，当今世界各地的法治岌岌可危，仍有人肆无忌惮地违背根本的国际法准则，如伊拉克的暴力事件和虐俘丑闻、俄罗斯别斯兰市的绑架事件等。安南说，在世界各地，都看到有人正煽动对犹太人、对穆斯林、对任何被认定不属于自己群体的人的仇恨，并准备实施这些恶行。他指出：“目前暴力横行，正说明我们未能维护法律，未能让所有人树立尊重法律的意识”。
可以毫不夸张地讲，联合国已经走到了一个生死存亡的关键时刻。联合国要么通过改革，切实贯彻和坚持多边主义原则，要么沦为单边主义的工具而最终成为危害世界和平的帮凶，并最终为人类所抛弃。正如安南在58届联大上指出的那样，安理会要更能代表整个国际社会和当今地缘政治的现实，要表现出处理世界难题的效率和能力，以重新赢得国际社会的信任。
二、安理会哪些方面需要改革？
安理会的改革是联合国改革的重点。安理会的改革，本质上是摆脱霸权控制的一场“独立运动”。
(一) 安理会运行的基础和前提是力量的平衡
联合国要摆脱霸权的控制，就必须旗帜鲜明地反对单边主义，坚持多边主义的原则，实行国际民主。在两极体制瓦解之后，在处理国际问题上更应该坚持多边主义原则，这是维护最广大多数国家和民族的根本利益，从而维护世界和平的根本出路。在上一届联大的一般性辩论中，发言的许多国家领导人都呼吁在国际事务中坚持多边主义原则。而坚持多边主义的基本前提是国际力量的平衡。从前面的分析可以看出，冷战后，联合国不能维护国际正义，无法霸权自己的尊严，其根本原因是国际格局已经发生了深刻变化，国际力量的平衡失去，世界缺乏制约霸权的强有力的力量，美国一强独霸的势头越来越难以遏制，联合国也因此正在彻底沦为美国霸权的工具。
因此，顺应国际形势的发展变化，恢复联合国力量平衡基础，是联合国继续在国际事务中发挥主导作用的根本出路。
(二) 关于安理会的代表性问题
安理会是联合国的六大主要机构之一，由5个常任理事国和10个非常任理事国组成。5个常任理事国是中国、法国、俄罗斯、英国、美国。非常任理事国由联合国大会选举产生，任期2年，不能连选连任。
联合国成员已经从建立之初的从58个发展到现在的191个，而安理会一直只有15个成员国。5个常任理事国也没有任何变化。联合国秘书长安南9月8日建议称，他希望增加安理会常任理事国和成员国席位。俄罗斯副外长费多洛夫9月3日表示，俄罗斯正准备向联合国提交一份关于对安理会进行改革的议案，其中包括在现有基础上，增加安理会常任理事国的建议。对于联合国的改革，中国外交部发言人章启月曾表示：联合国应该进行进一步改革，安理会也应适当扩大。
可见，使安理会具有更广泛的代表性势在必行。
但这并不意味着安理会应简单扩编。联合国未能适应国际形势的发展变化，未能遏止住美国的霸权主义，根本的原因不在于安理会成员太少，而在于联合国决策机制有问题。在伊拉克危机等国际问题的处理上，呈现的局面是有利于美国等西方大国的决议通过，反之就被否决的。由此可见，由若干个大国主宰国际事务是联合国不能遏止霸权主义的根本原因。而安理会常任理事国地位及其否决权就是大国主宰国际事务的组织基础和象征。
设立“准常任理事国”也并不可取。联合国秘书长安南的顾问机构“高层委员会”日前已推出有关联合国安理会的新改革方案，即在现在的常任理事国和非常任理事国之外，新设立“准常任理事国”。根据该方案，准常任理事国的任期为5年，不仅比现在的非常任理事国2年任期要长，而且如果二次当选的话，将拥有接近常任理事国的发言权，但不拥有常任理事国特有的否决权。新设立“准常任理事国” 设立准常任理事国只是一个利益妥协方案，它使更多的利益分歧因素更直接地带入到了安理会，却没有提供一个解决这些新增加的分歧的机制和渠道，使安理会的机构更臃肿而不是更具有代表性，不利于提高工作效率，只会加剧安理会在国际事务无所作为的窘迫，并最终葬送安理会。
(三) 关于安理会的决策问题
常任理事国对实质问题都拥有否决权，只要有1票反对就不能通过。应该说，安理会常任理事国的一票否决权使安理会具有典型的“战利品”遗迹，是二战战胜国瓜分国际利益的一种机构和决策机制。这个决策机制并不适合新的国际形势，也是致使联合国在重大国际事务中难以发挥实质性作用的关键原因。它使安理会在面对重大国际问题的时候，往往由于利益斗争的原因，决策迟缓，而且决议意见不断被修改，根本起不到维护国际和平的作用。
比如，在反对霸权主义方面，安理会一票否决的决策机制不但限制了安理会在反对霸权主义、维护世界和平中发挥应有的作用，相反正是安理会一票否决的决策机制使安理会沦为了霸权主义的工具。首先，在当决议影响美国及其盟友的利益的时候，安理会大多数国家的声音被美国一票否决，比如，美国在联合国安理会上多次否决了国际社会对以色列暗杀巴勒斯坦政治派别领导人以及血腥屠杀巴勒斯坦人的决议。其次，虽然其它安理会常任理事国也拥有同样的否决权，但由于实力加上其它方面的限制原因，在约束美国霸权扩张方面，几乎没有办法有所作为。一方面，在面对美国以联合国名义行霸权之实的决议，俄罗斯、法国和中国往往最多只能投弃权票，否决权根本无法真正履行。另一方面，在这几个国家明确表示将否决美国提出的有关决议的时候，美国就绕开联合国，自行其事。比如对武装侵略伊拉克。因此，可以说，联合国安理会的否决权只对美国有利。而俄罗斯、法国和中国拥有的否决权，除了明哲保身以外，在反对国际霸权，维护国际和平方面，没有多少实际意义。安理会的否决权实际上是美国役使联合国的重要手段。
因此，必须改革安理会的决策机制，使决策更加透明和民主。
(四) 安理会的职能问题
安理会是惟一有权采取行动的联合国机构。安理会有权调查任何引起国际争端或摩擦的任何情况，并可提出解决这些争端的方式或办法。安理会有权断定任何威胁和平、破坏和平或侵略等行为的存在，并可提出采取强制措施以维持或恢复国际和平与安全的建议或做出这方面的决定，如认为这些措施还不能解决问题，它可以通过采取关于军事行动的决议去解决这些问题。安理会还有向联合国大会提出年度报告、特别报告、对战略性地区行使托管等职能。
可以看出，安理会行使着联合国的核心职能，权力非常大。但我们看到，安理会的权力缺乏应有的约束。当安理会在重大国际事务中无所作为甚至成为破坏国际和平的帮凶的时候，没有任何一个机构对安理会进行约束和追求责任。
因此，应适当调整安理会的职能，并建立和完善对安理会权力的运行进行监督机制。
（五）重塑国际法准则的权威
正如前面我们分析的那样，在美国霸权的破坏下，国际法准则遭到了严重破坏。联合国要想在国际事务中有所作为，就必须维护包括联合国宪章在内的国际法准则的权威。联合国秘书长安南在第59届联合国大会一般性辩论上发表讲话时强调，当今世界比以往任何时候都更需要一个有效机制，以寻找共同的办法，解决共同的问题。安南认为，必须让所有国家认识到，国际法属于它们，能保护它们的合法权益。他还强调说，“惟有法律，包括安理会的决议，才能为解决中东问题、伊拉克问题以及世界各地其他长期的冲突提供最佳基础。惟有大张旗鼓地维护国际法，我们才能、而且必须履行我们的责任，保护无辜平民，使他们免遭种族灭绝、戕害人类与战争等罪行的伤害”。
重塑国际法准则的权威有两个方面的工作要做。一是必须通过改革，进一步完善国际法准则。正如安南所说，目前，从贸易到打击恐怖主义，从海洋法到大规模杀伤性武器，国际社会的确建立了一套很好的准则和法律。但这套框架还有漏洞和不足。常常在应用时各取所需，或执行时十分武断。二是国际社会应坚持任何人都不得凌驾于法律之上以及任何人都有权得到法律保护的原则。当前，“在确有执法能力的地方，如在安理会，许多人认为它并未始终公正和有效地运用这些准则和法律。在真正涉及法治的地方，如在人权委员会，那些倡导法治的人却总是言行不一致” （安南语）。安南指出，“任何国家，若在国内宣称实行法治，就必须在国外也尊重法治；任何国家，若在国外倡导法治，就必须在国内也力行法治”。他说，在国际上，所有国家，无论大小和强弱，都需要一个公平规则的框架，并使每个国家都确信别国也会遵守这些规则。
三、中国国家利益与安理会的改革
中国作为联合国安理会五个常任理事国之一，联合国的改革与中国的利益休戚相关。而且联合国的这次改革实际上是重新分化国际政治秩序，对中国未来的发展意义重大。
（一）日本和印度成为安理会新的常任理事国拥有一票否决权不符合中国的利益，会对中国的崛起造成极大影响
目前，虽然安理会的改革方案还没有踪影，但巴西、德国、印度和日本4个国家已经明确提出了成为联合国安理会常任理事国的要求。这当中，尤其值得关注的是，在我们亚洲印度和日本两个国家提出了要求，并很早就展开了积极外交斡旋。以日本为例。冷战结束以后，日本把谋求大国地位作为主要外交目标。日本认为,最能体现日本在全球事务和建立国际新秩序中发挥作用的莫过于成为联合国安理会常任理事国。1993年7月6日，外相武藤嘉文在内阁会议上通报日本正式要求成为安理会常任理事国。1994年9月，河野洋平在第49届联大会议上代表日本政府正式宣布申请成为联合国常任理事国。日本在提出这个要求之后，就开始了金钱开道的策略。日本在1956年加入联合国的时候，分担的会费只占联合国全部会费的1.29％， 2003年的时候更是达到了19.5％，比起拥有核武器并且拥有否决权的常任理事国英、法、俄、中四国的总计14.6％还多。与此同时，日本还是联合国第二大捐助国。日本根据自己为联合国作出的财政上的贡献，认为自己有资格成为安理会常任理事国。日本将会费作为威胁联合国的一个手段，声称如果日本还不能成为安理会常任理事国，就冻结支付会费。伊拉克战争爆发后，日本对美国的支持不断加强，美国对日本成为安理会常任理事国也明确表示了支持。在这样的情况下，泉纯一郎决定利用这个机会，一举实现日本成为“常任理事国”的目标。小泉纯一郎9月21日在联大提出了日本成为安理会常任理事国的要求。小泉的发言是第一步，日本自民党议员山本一太计划下月联合执政和反对党几十名议员争取加入安理会。
不管是印度还是日本，或者两者最终都成为安理会常任理事国，都对亚洲的政治秩序会带来深远影响，会对中国的崛起造成极大影响。
首先，日本如果成为安理会新的常任理事国拥有一票否决权将不利于中国的发展。日本是一个资源匮乏、地域狭小的国家，二战中日本之所以要发动对亚洲国家的侵略战争，根本的出发点就是妄图霸占亚洲国家的领土和资源。有人说，日本现在是经济大国，它因此想成为军事大国和政治大国。这个说法并不完全正确。首先，日本为什么想成为军事大国和政治大国？二战中，虽然日本最终战败，但日本一直并没有放弃通过侵略来弥补自己国家的天生缺陷。日本不承认侵略，突破“和平宪法”，不断扩张军备，向海外派兵，其根本目的都是为了新一轮侵略。因此，日本想成为军事大国和政治大国的根本目的还是为了侵略。其次，日本国自身的天生缺陷决定了，日本成为军事大国和政治大国的进程必然伴随着侵略。因为不去掠夺国际尤其是亚洲国家的资源，日本难以维持其作为经济大国的地位，更难以发展成为军事大国和政治大国。中国与日本同属亚洲国家，日本成为军事大国和政治大国的进程必然意味着要挑战中国的崛起。而且，一个有侵略野心的国家成为安理会常任理事国，并拥有一票否决权，意味着在安理会增加了邪恶力量和破坏力量。
正因为如此，包括中国在内的亚洲国家对日本妄图成为安理会常任理事国的要求表示了普遍反对。中国外交部发言人孔泉9月21日表示，联合国安理会不是董事会，不能按交纳会费的多少决定其组成。孔泉说，中方理解日本方面希望在国际事务中发挥更大作用的愿望。但欲在国际事务中负责任的大国需对涉及自身的历史问题有清醒认识。马来西亚驻联合国大使指出的：“日本在实现这个目标之前，应该正视本国的现实，学习如何正确地区分‘国际主义’和‘国家主义’”。韩国等亚洲国家也明确反对日本成为安理会常任理事国。
对于日本的威胁，国内朝野以及亚洲很多国家都有共同的认识。但在对待印度成为安理会常任理事国这个问题上，国内学者出于坚决反对日本成为安理会常任理事国这个目标出发，比较支持印度。但事实上，印度成为安理会常任理事国拥有一票否决权，同样对中国不利。印度的地区霸权欲望一直没有熄灭，尤其是印度在拥有了核武器之后，其野心急剧膨胀，穷兵黩武趋向越来越明显，对我威胁也越来越大。印度依附美国不断挑衅中国，印度甚至和美国探讨建立亚洲版“北约”，帮助美国包围中国。印度至今没有摆脱殖民地的惯性心理，它不会代表发展中国家的利益。不仅如此，从印度惯于出卖别人利益以换取西方国家的赏赐的外交思路来看，它拥有一票否决权之后，更大可能会拿否决权来和美国等西方国家做交易，和日本一样成为霸权的帮凶。
（二）中国在联合国改革中应坚持的几个原则
一是依靠发展中国家，积极主动参与联合国的改革进程。中国应充分利用自己在发展中国家中的影响，以维护发展中国家的利益为旗帜，和广大发展中国家一起，积极参与联合国的改革进程，及时提出自己的改革提案。
二是坚持对联合国进行全方位的改革的原则和坚持稳妥推进的原则。主张联合国的改革不应单纯只是机构扩编，而是应该对安理会的决策机制，甚至联合国本身的决策机制都进行深刻变革。安理会的改革必须应在联合国的整体改革下进行，应在一套成系统的、全面的、具有可操作性的和广泛共识的改革方案基础上进行。中国应坚持，先制订新的机构组成原则和新的决策机制的情况下，再考虑有关安理会的扩编问题，再考虑具体的侯选对象。即坚持“先修房，再住人”的原则。
三是联合国的改革的方向，应是为有效维护多边主义奠定组织和法律基础。
四是要更能体现广大发展中国家的利益原则。在增加新的常任理事国这个问题上，美国期望增补自己的盟友成为新的安理会常任理事国，以进一步便于其左右联合国的决议，为其霸权服务。我们应坚持要进一步增强安理会的代表性，尤其是要体现发展中国家的利益。中国外交部发言人孔泉9月21日表示，安理会的改革要优先考虑扩大发展中国家的代表性。
五要有利于于促进新的国际政治秩序的形成。
四、安理会应该如何改革？
（一） 废除常任理事国一票否决的决策机制，实行联署否决机制
前面已经分析了一票否决的弊端，废除常任理事国一票否决的决策机制势在必行。但安理会没有否决机制也不行。解决这个矛盾的办法是将安理会一票否决的决策机制改成联署否决机制。安理会任何决议都应获得多数成员国的同意，以简单多数的原则通过决议。安理会常任理事国拥有对决安理会通过的决议的否决权，但必须至少有3个常任理事国联署，才否决安理会的决议。
从有利于提高安理会决策效率来看，由于必须有3个以上的常任理事国联署，才能否决联合国决议。这就给个别国家根据自己的利益随意否决安理会决议，致使安理会面对重大国际事务不能有所作为增加了困难。抬高否决门槛之后，使安理会能更迅速地作出决定。而且，这样安理会的决议不但能体现大国的意志，也能更好地反应大多数国家意志。
实行联署否决机制有利于联合相对弱小国家的力量抗衡美国，从而有利于反对霸权，维护国际民主。在反霸权的斗争中，安理会大多数国家拥有广泛的共同利益，如果需要可以比较便利地实现联署否决。联署否决也意味着风险联署，这样就避免了，一票否决情况下，由一个国家独立面对美国报复所带来的风险。这样，安理会常任理事国否决美国提案的决策门槛就降低。这在客观上，就真正形成了在安理会内部的一种力量的动态平衡。之所以说是动态的力量平衡，是因为不同决议，联署否决的国家是不一样的。
对中国而言，联署否决机制不但增加了自己在安理会斗争的战略空间，也使日本和印度成为安理会常任理事国，对中国的国家利益造成的冲击降到最低限度。
（二） 以区域平衡的原则，扩大安理会规模
安理会及其常任理事国以非洲、欧洲、亚洲、南北美洲在安理会中各有4-6个成员、2-3个常任理事国为原则进行扩大（大洋洲1个安理会成员名额）。这样，安理会成员国扩大至17-25个，以21个为宜；常任理事国扩大到8-12个，以9个为宜。安理会一般成员国任期为5年，不得连选连任，但可跨届连任。
（三） 适当缩小安理会权力，扩大联大的决策范围
应规定，安理会无权最终决定对一个国家采取强制性行动，所有针对一个国家的经济制裁、军事打击行动，在由安理会成员国表决作出决议之后，必须最后由联大通过才能生效。联大所形成的决议应有更实际的法律效力。
国际间纷争应鼓励通过和平谈判解决，而不能动辄以武力和制裁相威胁。事实上，历史表明，对一个国家的政府的经济制裁和武力打击，损失最大的不是这个政府，而是这个国家的人民。因此，联合国应更加慎重采用经济制裁、军事打击行动。增加对一个国家采取强制性行动的决策难度，可以避免个别国家动辄以联合国的名义侵略别的国家，对维护国家主权和国际民主具有重要意义。
（四） 成立联合国议会
联合国议会主要负责制订和修缮联合国框架内的法律准则；监督联合国会员国严格遵守有关国际法律准则；以多数通过为原则，通过谴责、制裁严重违反国际法律准则的国家的决议。联大闭会期间，负责及时审议安理会作出的对一个国家采取强制性行动的决议。
联合国议会由所有会员国组成，其常驻联合国大使为议员。议长由每届联大主席担任，负责主持对安理会决议及其它重大事项的审议与议定。
（五） 建立安理会成员国退出机制
对常任理事国，如果在安理会一届任期内（即5年），累计出现两次及两次以上被联合国议会决议谴责严重违反国际法准则，由联合国议会提出罢免其常任理事国资格议案，由联大以2/3多数通过罢免。对安理会成员国，如果在安理会一届任期内（即5年），累计出现两次及两次以上被联合国议会决议谴责严重违反国际法准则，由联合国议会通过决议罢免其会员资格。
我们相信，通过国际社会的共同努力，一定能在联合国的改革中有效抵制霸权主义的影响，将联合国改造成为一个新的维护世界和平与发展的重要平台。
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