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公共政策评估是一个新兴的研究领域。传统政策科学认为公共政策的根本问题是对政策制定系统的改进，当代政策科学则重视对包括政策评估在内的政策科学的各个环节的研究。公共政策的制定是政策制定者依据当时现有信息，凭借相关现有技术和方法对当时或者将来情况所作的判断，难免与政策实施的真实环境存在误差。通过政策评估，能够及时发现实施中存在的问题，保证政策能够正确实施。因此通过对政策实际执行状况的评估来决定该项政策是延续，还是修改调整、废止，或者另选新政策，显得非常重要。所以，随着我国政治体制改革的推进，公共政策评估将成为各级政府必须面对的问题，这也必将促进我国公共政策评估理论的发展。
一、公共政策评估的内涵和意义 公共政策是指特定主体对社会公共资源进行权威性分配的过程，它由政策制定、政策执行和政策评估三部分构成。通俗地说，政策评估就是在大量收集政策实际执行效果和效益信息基础上，运用科学方法分析判断政策是否实现了预期目标，在多大程度上实现了预期目标，政策所产生的社会效益、经济效益、生态效益如何的过程。 关于公共政策评估的内涵，学者从不同的角度进行了阐述。陈庆云认为公共政策评估实际上是一种价值判断，要进行价值判断，就必须建立价值准则即评估标准，确立评估的步骤，采取正确的方法。陈振明认为，公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。林水波等认为，公共政策评估是有系统地应用各种社会研究程序，收集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，有无偏离既定的政策方向，并指明社会干预政策的效用。可见，公共政策评估是基于特定目的，依据相关标准和程序而进行的价值判断过程。 关于公共政策评估的意义，李静芳认为对公共政策进行评估是检验政策效益和效果的基本途径；是决定政策走向的依据；更是改善执行不力，提高行政效率的重要保障；还是实现决策科学化、民主化的必由之路。王波认为公共政策评估可以判断政策对既定目标或目的的实现程度，也可以作为决定政策继续、调整或重新制定的重要依据，还可以为合理配置政策资源奠定基础。 二、公共政策评估的主体和标准 公共政策评估主体是指主持和组织公共政策评估过程的团体或组织。学者对选择公共政策评估主体的原则、评估主体多元性和我国公共政策评估主体存在的缺陷分别进行了阐述。 高洁认为选择公共政策评估主体的原则包括：利益相关原则、多元化原则、独立性原则、专业化原则、公开公平原则和代表性原则。李敏等就公共政策评估主体多元性的必要性、主体结构及其运作影响因素进行了分析。他们认为，公共政策的公共性、民主性和公正性必然要求其评估主体的多元性；公共组织内部评估主体和来自外部的评估主体构成公共政策评估主体多元结构；公共政策评估多元主体运作的影响因素有行政的信任程度、评估者的独立自主性、客观性、评估者对方案的了解状况、政策评估的效率和效益、评估结果的潜在实用性等。富锋对我国公共政策评估主体存在的缺陷进行了总结：(1)公共政策评估主体单一。现阶段我国的公共政策评估主体以官方为主，缺乏社会组织和社会公众的参与。(2)公共政策评估主体缺乏独立性。上级评估下级的方式造成公共政策评估主体和被评估对象有着千丝万缕的联系，就使得评估主体在公共政策评估过程中难以保持其科学性和客观性。(3)评估参与主体的象征性。有些地方政府在公共政策评估中非常重视社会组织和公众的代表参与，但是由于参与公共政策评估过程的社会组织和公众代表产生方式不尽合理，导致评估参与主体的代表性和广泛性有欠缺。(4)评估过程中不同参与主体的信息不对称。有些政府部门在公共政策评估的过程中，基于自身的利益而提供虚假的信息，或者出于政治性策略的考虑有意歪曲实际效果，使得公共政策评估参与主体在评估过程中难以发挥作用。公共政策评估主体的多元性、独立性、全面性是评估结果客观真实的必要条件。 公共政策评估标准是指依据政策目标设立的可供比较的指标或准则，是开展公共政策评估的依据、前提和逻辑起点。学者从不同角度，对公共政策评估标准提出了不同的观点。邓恩将公共政策评估标准分为：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性等标准。林水波认为一般性政策评估标准应包括：工作量(或称投入量)、绩效(涵盖产出量、效能及影响程度)、效率、生产力、充分性、公平性、妥当性、回应程度、过程和社会指标等。陈振明认为政策评估标准有：生产力、效益、效率、公正和政策回应度等标准。吴勇将公共评估标准分为：目标、投入、公平公正、效率、公民参与和回应政策程度等标准。陈捷等认为，生产力标准涵盖和统帅了公共政策评估的其他标准，如绩效、效率、回应度等标准。郭渐强等认为科学发展观标准不仅内在地包含绩效、效率、效能、效益等标准，而且强调了社会公正、以人为本、可持续发展等最基本的价值标准。张国庆提出了政策评估的首要标准和次要标准概念。虽然学者对公共政策评估的标准呈现多元化趋势，但是基本是以绩效、效率、回应性、公平为基本标准。 三、公共政策评估的方法 关于公共政策的评估方法，学者有不同的观点。刘进才认为，因为利益的多元性导致不同利益群体愿意采用有利于自己的表达方式来对公共政策实施效果进行评判，从而出现方法选择上的“紊乱”，不利于真实地反映政策效果。所以应借助现代数学中的模糊分析方法，建立科学、合理的指标体系和评估模型，定量分析公共政策的实施效果，为解决评估方法选择上的困难提供切实可行的途径。余向荣认为社会实验方法能够为公共政策提供可信的评估，并且提出实验方法和计量方法更加紧密地结合起来使用得到的评估结果往往比单纯使用一种方法更加理想、接近真实。 四、我国公共政策评估存在的问题和对策 我国公共政策评估理论研究还处于初级阶段，评估实践更是刚刚起步，所以还存在着很多问题。学者从不同角度对制约公共政策评估的因素、评估存在的问题及其对策分别进行了研究。 王波认为制约公共政策评估的主要因素表现在以下几个方面：(1)公共政策评估理论不完善；(2)公共政策目标的模糊性和多变性；(3)公共政策本身影响的多重性；(4)公共政策的协同性；(5)体现政策运行及其效果信息管理机制的不完善性；(6)国家对公共政策评估重视不够。 不少学者针对公共政策评估存在的问题提出了相应的对策，概括起来有以下几方面：(1)强化公共政策评估意识；(2)加强公共政策评价理论研究；(3)建立公共政策评估组织；(4)完善政策评估信息网络系统；(5)探索科学的公共政策评估方法和指标体系；(6)实现公共政策评估的制度化；(7)要建立政策评估基金；(8)要重视评估结论，消化、吸收评估成果。 |
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《理论前沿》2008年第16期
