信托公司开展公益信托模式构想

作者：

2009年01月22日

北京国际信托有限公司信托总部 幸宇辉 杜芳 　　摘要：当经济增长对社会和谐发展提出更高层次要求时，发展公益事业成为构建和谐社会的一个重要方面。然而，我国现行公益事业仍欠发达，公益基金管理存在缺陷。本文提出了以信托公司作为受托人，凭借其筹集资金的开放平台、专业的资金管理能力开展公益事业的构想。 　　前言:当经济增长对社会和谐发展提出更高层次要求时，发展公益事业成为构建和谐社会的一个重要方面。自20世纪80年代以来，国家慈善救助、基金会或慈善机构作为我国慈善公益事业的两条主要渠道，为我国公益事业的较快发展做出了很大贡献。然而，我国现行公益事业仍欠发达，公益基金管理存在缺陷，因此，发展以信托公司作为受托人，凭借其筹集资金的开放平台、专业的资金管理能力来促进公益事业的意义重大。 　　公益事业任重而道远 　　据统计，我国除了每年有6000万以上的灾民需要救济、2200多万城市低收入人口享受低保以外，还有5700万农村绝对贫困人口和低收入人口、8200万残疾人和1.04亿65岁以上的老年人需要各种形式的救助。而据统计，我国100多家公益法人掌握的公益资金仅占国内GDP的0.1％，而在美国公益资金占到了GDP的9％；国内工商注册登记的企业超过1000万家，但有过捐赠记录的不超过10万家，99％的企业没有参与过公益捐赠。 　　基金会作为接受捐赠并进行管理的非营利性组织在公益事业中发挥了积极作用，根据国内有关调查，截至2007年底，全国共有基金会1369个，资产总额近300亿元，年募集资金近200亿元。总的来看，基金会的运作已经具有了公益信托的基本性质，如具备基金会、捐赠者和受益人三方信托当事人、确定捐赠物资为信托财产、明确捐赠物资的公益使用目的和管理方法、约定受益人取得资助的方式等，基本符合信托成立中的基本要素。然目前很多基金会作为受托人无论在理论还是实践中仍存在缺陷，如理财能力不足，财产难以保值增值；监管机制不完善，基金使用随意性大；缺乏《信托法》要求的设置信托监察人、严格的信息披露义务等。这些缺陷都造成基金会等慈善机构的公信力和效率常被质疑，也在一定程度上阻碍了基金会的正常发展。 　　同时，随着企业、个人的捐赠行为日益活跃，一些企业、大学也纷纷设立基金组织进行公益活动，特别是今年5.12汶川地震发生后，民间捐款超过450多亿元，但这些基金多为民间组织，未按照规定在民政部门登记注册，其管理和使用捐赠物资的能力更欠专业。强烈的公益需求和现有公益机构的缺陷对公益基金的管理和使用提出了更高的要求，彰显出我国的公益事业任重而道远。 　　信托公司开展公益信托特具优势 　　从理论和实践上来看，由信托公司作为受托人开展公益信托既有法律基础又具明显优势。 　　《中华人民共和国信托法》第六十一条规定"国家鼓励发展公益信托"，同时第六十二条第三款规定"公益事业管理机构对于公益信托活动应当给予支持"；《信托公司管理办法》第十七条明确规定"信托公司可以根据《 中华人民共和国信托法》等法律法规的有关规定开展公益信托活动"，这为信托公司的受托人资格以及发展公益信托提供了法律基础。另外，汶川灾后中国银监会适时发布的《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》（简称《通知》）中明确指出："为帮助和支持灾区重建工作，中国银监会鼓励信托公司依法开展以救济贫困、救助灾民、扶助残疾人，发展医疗卫生、环境保护，以及教育、科技、文化、艺术、体育事业等为目的的公益信托业务"，更加促进信托公司开展公益信托业务。 与传统基金会相比，信托公司开展公益信托具有明显优势：首先，资产管理专业化。信托公司具有专业的理财能力，可以更好地实现公益财产的保值增值。其次，信托业务成熟化。信托公司开展信托业务已日渐成熟，其开发业务模式的实践操作，可以为公益信托的有效开展提供宝贵经验；第三，监管机制完善化。信托公司开展公益信托业务时不但要接受银监会的专门监管，根据相关法律法规还将受到公益事业管理机构、信托监察人的共同监管，能够确保公益资金安全、规范运用；第四，信息披露透明化。信托公司根据法规要求需要及时披露信托财产的管理、运用和处分情况，接受社会公众的监督，更公式化、透明化。 　　可见，信托公司利用其专业管理运作优势开展公益信托，可以成为传统基金会发展公益事业的重要补充，对逐步提高公民的社会责任感、加强公益事业规范、透明的发展具有积极的意义。 　　信托公司开展公益信托举步维艰 　　近年来，一些信托公司已经在公益信托领域进行了有益尝试，积累了一定经验。据不完全统计，自1999年华宝信托设立宝恒组合投资信托计划至今，约有10家信托公司设计或推出了10只具有公益性质的信托产品。参照《信托法》对设立公益信托的规定，设立公益信托必须满足"为公共利益目的设立、经公益事业管理机构批准、信托财产及其收益不得用于非公益目的、设置信托监察人"四大要件，而10只信托计划中有6只属于以私益目的设立并捐赠部分收益、2只属于以私益目的设立并捐赠小比例信托资金，其中7只未涉及公益事业管理机构批准和信托监察人设置，1只即中融信托设计的"中华慈善公益信托"获得民政部审批、设置中华慈善总会作为信托监察人，但最终并未推出，因此这些信托产品并非真正的公益信托，业界将其称为"具备公益性质的集合资金信托"；10只产品中仅2008年6月西安信托推出的"5·12抗震救灾公益信托计划"和2008年10月百瑞信托推出的"郑州慈善公益信托计划"2只产品均以救助教育为目的，获得了民政部门审批，设立了信托监察人，并将募集资金和收益全部用于教育公益项目，基本具备了公益信托的设立要素，特别是百瑞信托推出的"郑州慈善公益信托计划"，以100元为起征点面向社会公众发行，10年存续期内任何工作日均可加入，可以说是一款真正意义的公益信托。 　　可见，信托公司虽兼具开展公益信托的理论基础和优势，但实践中却举步维艰，即便是百瑞信托在推行其公益信托时，尽管恰逢银监会因5.12汶川地震发布《通知》的时机，也历经4个月之久的艰难历程。究其原因：一是配套政策、制度缺位。尽管《信托法》对公益信托做出了明确规定，银监会颁布的《通知》也提出"信托公司设立公益信托，可通过媒体等方式公开推介宣传，公益信托委托人数量及交付信托的金额不受限制"等规定，但在实际操作过程中，由于批准设立公益信托的公益事业管理机构及其职责、审核程序无明确规定，信托监察人及其选择标准未知，信托资金募集仍受集合信托计划的自然人数量和资金金额限制，公益信托财产运用的审计和披露细则未知，公益信托财产的税收政策不完善等等，都使公益信托仍然处于难以操作、作用未能发挥的窘状；二是信托社会认知度不足。虽然信托被认为是四大金融行业之一，但是却不象银行、证券、保险一样为人所熟知，包括一些行业主管部门听到"信托"字样都感茫然无措，这大大增加了公益信托的协调成本和开发难度；三是费用提取与实际支出的失衡。目前信托公司开展公益信托尚处初步阶段，公益财产规模小（如百瑞信托目前募集规模仅约为160万），公益财产用于公益项目的速度较快，因此无法完全发挥其专业理财能力为财产增值，导致无处提取管理费用，而在公益信托推广过程中，信托公司又不得不增加成本用于媒体宣传、机构协调和日常管理，费用提取与支出的失衡也使信托公司对开展公益信托望而却步。 　　表一：公益性信托计划统计表 时间 受托人 信托计划 信托目的 公益信托审批 监察人 1999年9月 华宝信托 宝恒组合投资信托计划 收益捐赠型：发放“宝钢奖学金”或提供各项资助。 无 无 2004年2月 云南国投 "爱心成就未来－稳健收益型"集合资金信托计划（一） 收益捐赠型：捐赠云南省青少年基金会用于修建信托希望小学及救助云南省内失学儿童 无 无 2005年1月 中融信托 中华慈善公益信托（未推出） 收益捐赠型：残疾孤儿手术康复明天计划 民政部门 中华慈善总会 2006年2月 云南国投 “爱心成就未来—稳健收益型”集合资金信托计划（二） 收益捐赠型：捐赠云南省青少年基金会用于修建信托希望小学及救助云南省内失学儿童 无 无 2007年8月 重庆国投 爱心满中华集合资金信托计划 收益捐赠型：捐赠中国残疾人福利基金会用于救助白内障患者的复明手术 无 无 2007年8月 北京信托 同心慈善1号新股申购集合资金信托计划 收益捐赠型：用于北京地区贫困民工子弟学校 无 无 2008年5月 金港信托 四川灾区赈灾公益信托计划 收益捐赠型：用于捐赠四川灾区 无 无 2008年6月 西安信托 5·12抗震救灾公益信托计划 全部财产用于陕西地震灾区受损中小学校舍重建或援建新的希望小学等公益项目 民政部门 希格玛会计师实务所 2008年6月 衡平信托 “爱心系列”信托理财产品 信托资金捐赠型：每期信托募集资金的1％定向捐助灾区支持中小学校园重建 无 无 2008年8月 中信信托 中信开行爱心信托 收益捐赠型：捐赠给宋庆龄基金会。 无 无 2008年10月 百瑞信托 郑州慈善公益信托计划 全部财产四川灾区及其他贫困地区教育事业 民政部门 郑州慈善总会 信托公司开展公益信托模式构想 　　在法律政策不完善的现实背景下，信托公司开展纯公益信托业务确实不易，在既要适应当前环境、又要继续参与和发展公益事业的尴尬境遇下，信托公司只能采用过渡性思路开展公益信托业务，即：以原有公益性信托为基础，加强与其他公益组织合作，逐步开展公益信托业务。 　　图一：公益信托模式构想图 　　例如在信托模式中，首先，开拓公益信托资金募集渠道，扩大信托规模，引入基金会、慈善机构、学校、图书馆、医院等公益组织作为委托人，将其接受到的捐款、财产委托信托公司进行专门管理；其次，信托公司通过专业化的投资管理运作，即实现信托财产的保值增值，又可解决信托公司费用提取与实际支出失衡的问题。同时由商业银行进行独立的资金第三方保管，并引入监察人制度，聘请会计师事务所或律师事务所等中介机构对受托人行为进行监督，审核认可受托人所作的信托事务处理情况及财产状况的报告、信托终止时的清算报告等，可以使信托财产运用透明化，为公益增信；最后，信托公司委托基金会、慈善机构等进行捐赠资金等财产的使用，在有关信托的税收政策缺失现状下，获取税收优惠。这种公益资金募集、管理和运用的初步模式的开展和日渐成熟，将有利于提高信托作为发展公益事业平台的社会认知度，有利于待政策环境完善之时开展纯公益信托业务。 　　结语：在现实操作中，上述模式可能依然存在一些期待解决的问题。比如，目前基金会管理也正趋于专业化中，在公益财产的使用上，他们根据受益人情况，不但保持了原有的无偿资助方式，也开展了如小额低息信贷等运用方式，而其信息披露也逐步公开透明化，这就对信托公司开展公益信托提出了更高的要求；另外，因信托公司优势在于专业理财，不是将公益财产实施在受益项目上，若将公益财产委托给更专业的基金组织来运作，基金会在公益项目实施和日常管理中涉及到的经营费用问题（目前基金会可以提取不超过公益财产规模12%的费用），将要求信托公司加大投资理财能力，在确保信托财产安全的同时还有实现较大的增值。总之，信托公司开展公益信托模式的细节还有待在实际操作中进一步细化，其可行性也需进一步验证。 　　"公益"是利在当代、功在千秋的事业，我们期望在实践中积极创新，推动公益信托的建设和完善。