早在2006年，中央一号文件便明确提出我国要开展新农村建设，作为经济跨越发展的一个重要引擎。银行作为我国资金融通的重要部分，发挥着其他非银行金融机构所无法替代的作用。但是在“三农”业务利润较低、银行“嫌贫爱富”的天然本性下，新农村建设将面临着资金从哪里来、如何有效配置的关键问题。基于此，银监会于2006年12月出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好地支持社会主义新农村建设的若干意见》，首批选择四川、内蒙古等六省(区)进行村镇银行试点，2007年10月又将试点扩大到31个省份。回顾村镇银行六年来走过的路程，总结其中的经验和教训，探索村镇银行向社区银行转向的路径，这对于未来十年我国全面建成小康社会具有重大意义。
村镇银行六年的有益探索
村镇银行的诞生为农村金融服务注入了新的活力，是我国增加农村金融资源供给解决农村“金融抑制”的创新之举。村镇银行设立六年来，在机构数量、资产规模、盈利能力、增加市场竞争等方面均有了较大突破。
一是坚持重点布局中西部县域的原则，积极稳妥推进村镇银行组建工作。自2007年3月第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行成立以来，截至2012年9月底，我国已组建村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构858家，其中村镇银行799家。为平衡发达地区和不发达地区的村镇银行的地域分配，银监会提出实行准入挂钩政策，即“主发起人在规划内的全国百强县或大中城市市辖区发起设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行1∶1挂钩，或与中西部地区实行1∶2挂钩;在东部地区规划地点发起设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行2∶1挂钩，或与中西部地区实行1∶1挂钩。”2012年前九个月，银监会共核准18家银行业机构发起设立187家村镇银行的规划，其中75%在中西部地区。有效地避免村镇银行出现“东热西冷、东快西慢”的状况。村镇银行已在各地生根开花，成为新型农村金融机构的主力。
二是民间资本是组建村镇银行的主要力量。从2011年的允许发展民营金融机构到2012年中央一号文件明确提出要发展多元化的农村金融机构、鼓励民间资本进入农村金融领域，再到2012年党的十八大提出的加快民营金融机构发展步伐，民营金融机构在我国新农村建设中的作用和影响将在未来十年中凸现。统计显示，截至2012年6月末，在村镇银行477亿元股本构成中，民营资本直接和间接持股比例约为74%，持股金额比2011年末增加82亿元。
三是村镇银行的鲶鱼效应。村镇银行就像一尾鲶鱼，甫一问世就在各地金融市场上泛起涟漪，激活了农村金融市场的一潭死水。此前，国有大中型金融机构，尤其是农业银行主要把目光投向城市，从农村低价吸收存款后再高价投放城市，所产生的“虹吸效应”造成农村地区金融服务的数量、质量和水平远远低于城市，城市与农村的金融资源配置完全失衡，农村和城市差距越来越大。而作为唯一一家坚守农村金融阵地的农村信用社一方面长期处于垄断地位，使得其本身缺乏改进的动力，缺乏竞争意识，其所提供的服务和金融产品无法满足新形势的农村金融需求。另一方面在“抓大放小”思维下，重点服务大型涉农企业，轻视农户资金需求。村镇银行的横空出世给农村信用社带来了极大危机，其服务态度和办事效率较以往也有了很大提高。显然，竞争促进了农村金融效率的提升和资源的优化整合。
村镇银行发展存在的问题
村镇银行六年的发展情况并未与政策设计预期相吻合。现实表明村镇银行的可持续发展既受到的产权结构天然缺陷引致的威胁，也有来自业务发展缓慢、抗风险能力较弱的弊端。
一是村镇银行的股权设置不合理。根据现行政策，村镇银行的主要发起人必须是商业银行，其控股比例在20%以上，而自然人持股比例不能超过股本金的10%，单一股东持股5%以上需要监管部门批准。因此，尽管民间资金参与了村镇银行的新设，但受制于商业银行必须作为发起人制度的限制，村镇银行仍然不能脱离现有金融机构而独立存在。这种产权结构存在一定程度的局限性：首先，商业银行长期形成的“做大”的信贷思维模式，难以改变来适应农村金融需求的小额、分散的特点。其次，商业银行利用控股股东地位的影响，在经营模式上有可能会使其成为它的分支机构，增加了其市场占有率，而改变村镇银行服务于农村的市场定位。再次，作为发起主体之一的城商行借机利用设立村镇银行变相实现跨区经营。
二是贷存比高。存贷比过高是村镇银行目前普遍面临的问题。一些村镇银行贷存比已经超过监管所要求的75%红线，有的甚至超过100%，开始动用自有资本来发放贷款。导致村镇银行出现吸收存款难而可用资本弹性小而发放贷款易的主要有两点原因：一方面是成立时间短，居民对这种新型金融机构缺乏了解，对其认可度较低汇。另一方面是网点覆盖率低、结算难。村镇银行多数未纳入人民银行结算系统，与央行结算系统不畅，使清算、汇兑等业务无法办理，在资本限制物理网点扩张下，网上银行也由于未能与其他金融机构联通而导致相关业务停止，无法满足农村“打工经济”的需求，这也在一定程度上降低了村镇银行吸收个人定期存款的能力，这迫使村镇银行将存款对象转向对公存款，而对公存款的波动将给其业务经营带来较大不确定性。与邮政储蓄银行、农村信用社相比，村镇银行除了“决策链条短，操作机制灵活，贷款审批时间较短”外，别无优势可言，其在资金实力、网点数量、客户基础、存贷款市场占有率等方面处于绝对劣势地位。
三是抗风险能力有待提高。首先是信用风险。农村小企业或农户没有完善的财务报表和以往的信用记录，村镇银行是不可能用一般银行的作法来判断农户是否具有还款能力。《担保法》规定农民手中的土地由于只有使用权(所有权属于国家)而不能用作抵押，这就限制了农户可贷资金的数量。同时，虽然农户2万元以下的贷款可采取无实物担保方式，但是农村信用体系薄弱导致对银行信贷资金的理解等同于国家财政补贴，直接引发逆向选择和道德风险。其次是流动性风险。我国农业具有典型的“春种秋收”的特点,与之匹配的资金模式是“春贷秋还”。集中放款、集中收款的模式对于资本来源单一的村镇银行而言将是一个较大挑战，很容易产生流动性风险。再次是操作风险。“麻雀虽小，五脏具有”高度概括了村镇银行的管理体制。由两三个人组成的部门，一个部门经理身兼数职，再加上从当地招聘的一些几乎没有银行从业经历和本科以下层次的人员，势必使相互制衡、相互约束的经营管理机制流于形式，加大了操作风险。最后是系统性风险偏高。这表现在行业、政策和贷款集中风险。新农村建设加大了农村土地整治力度，并村在带来土地增量的同时，给农业大户提供了采取运用现代农业技术、扩大种植面积的机会。但是我国农业作为弱势产业,由于受农业自身产业特殊性的限制,同时农村相关的灾害保险不发达，一旦发生自然灾害,损失难以避免。同时农村产业链条短，附加值低，这就造成信贷资金投向对象单一和较为集中，使得信贷风险无法合分散，形成“一荣俱荣，一损俱损”局面。
未来之路
通过借鉴美国社区银行成熟经验，促进我国村镇银行向社区银行转型是未来我国新农村建设能否取得成功的重要保证。因为在新农村建设中，一个很重要的内容就是将我国农村的村镇改造成农民社区。美国社区银行的基本经营理念是不与大银行争夺“高端”客户资源，同时还要拿出相当比例资金用于社区下岗待业人群的资金需求。
第一，改变村镇银行发起人必须是商业银行的规定，积极引导当地企业和农户作为股东。在产权结构上，相对于其他大中型商业银行，美国社区银行股权资本主要来源于社区居民和中小企业，理所当然自然人或法人居民成为组成银行的股东和董事，且股本结构高度集中。这种依托社区并在社区中发展的定位策略，使社区银行对本地区的企业和居民更为熟悉，能够有效取得社区中企业包括信用状况在内的各类信息，很大程度上解决银企之间的信息不对称问题。
第二，我国村镇银行要明确定位“三农”，利用区位优势和信息优势，为新农村建设中的小企业和农户提供个性化服务。这里可以充分借鉴美国社区银行“关系型贷款”的运作方式，打造自身的核心竞争力。国际银行业的发展趋势表明,商业银行的批发业务赢利空间将逐步缩窄，而以社区银行为代表的小银行的零售业务将表现出强大的生命力。从银企间的物理距离分析，小银行总部在地理位置上接近潜在的借款人，这使小银行对当地非常熟悉，而且减少了传递“软”信息方面的难题，从而使小银行在关系型贷款上具有比较优势。国外学者发现，在美国得克萨斯州，小银行总部和分支机构距离的中位数是21英里(约33.6公里)，每家银行总部与最远分支机构距离的中位数为35英里(约56公里)。从距离的中位数来看，小银行有67%在距其总部25英里(约40公里)之内。
第三，在风险控制上，由于社区银行较少人数的股东和经营团队，每位股东和经者投入风险控制的努力结果引发的搭便车现象大为缓解。同时内部决策和执行过程中的协调成本相对较低，“人熟、地熟、事熟”以及组织架构灵活简单，很好满足了客户对贷款服务的实效性要求，并且对贷款居民具有良好的甄别机制，有效控制了逆向选择风险。由于事后社区银行还能对企业的贷款给予适时的辅导和监控，因此很好地控制了所发放贷款事后难以收回的道德风险。
