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如何区分党纪案件中的领导责任

2013-07-11  星际星

      《中国共产党纪律处分条例》第38条将失职、渎职行为的有关责任人员划分为直接责任者、主要领导责任者、重要领导责任者。在案件检查实务中,如何准确区分直接责任者、主要领导责任者、重要领导责任者并进行定性量纪,是一个不容忽视的问题。

  直接责任、主要领导责任、重要领导责任的区分

  根据《中国共产党纪律处分条例》第38条的规定,直接责任者是指在其职责范围内,不履行或者不正确履行自己的职责,对造成的损失或者后果起决定性作用的党员或者党员领导干部。直接责任者应当具备两个特征:一是不履行或者不正确履行其自身的职责,即在由其直接负责执行、承办或操作的某项工作中有不履行或者不正确履行职责的行为;二是对损失后果起决定性作用,即其不履行职责或者不正确履行职责的行为,是造成损失后果的决定性原因。主要领导责任者是指在其职责范围内,对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责,对造成的损失或者后果负直接领导责任的党员领导干部。主要领导责任者应当具备两个特征:一是对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责,“直接主管”是指虽不是直接负责执行、承办、操作的某项工作,但按照领导干部的职责分工直接归属其领导、管理,其对具体负责承办的人员有一定的指挥、调动和决定部分事项的职权;二是损失后果虽不是由其行为决定,但根据领导干部的职责分工,在其履行领导、管理职责中存在失职行为,应当对损失后果负有直接领导责任。重要领导责任者是指在其职责范围内,对应管的工作或者参与决定的工作不履行或者不正确履行职责,对造成的损失或者后果负次要领导责任的党员领导干部。重要领导责任者应当具备两个特征:一是对应管的工作或者参与决定的工作不履行或者不正确履行职责。“应管的工作”是指虽非由其直接主管、直接负责领导的工作,但按照法定职责其对相关工作具有一定的决定、批准的权限,对其职责范围内的工作负总责,应全面履行职责的情况。二是对损失后果负次要领导责任。“参与决定”是指重要领导责任者在具体工作过程中,参与集体讨论决定的情况。

  直接责任、主要领导责任、重要领导责任的区分只存在于失职、渎职类违纪行为中。根据违纪行为构成的同类客体不同,《中国共产党纪律处分条例》共规定了十大类违纪行为,在其他九大类违纪行为中不存在直接责任、主要领导责任、重要领导责任的区分。

  直接责任、主要领导责任、重要领导责任的区分只存在于失职、渎职类违纪行为的部分具体违纪行为中。失职、渎职类行为是指党和国家工作人员或者其他从事公务的人员以及对公共财产具有经营、管理职责的特定人员中的党员,在工作中不履行或者不正确履行职责,甚至在工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失,依照党内法规应受党纪追究的行为。在《中国共产党纪律处分条例》阐述失职、渎职类违纪行为的13个条文(第127条至139条)中,有5个条文区分了直接责任、主要领导责任、重要领导责任,分别是:第128条规定的党组织负责人失职、渎职行为;第130条规定的国有企业(公司)和集体所有制企业(公司)工作人员中的党员,在生产、经营、管理等活动中的失职、渎职行为;第131条规定的在工作中违反有关规定或者不负责任的失职、渎职行为;第132条规定的在管辖范围内发生的失职、渎职行为;第133条规定的在安全工作方面发生的失职、渎职行为。

  在量纪上,直接责任、主要领导责任、重要领导责任呈自重向轻的递减趋势。在同一件失职、渎职案件中,比较而言,对直接责任者量纪最重,主要领导责任者次之,重要领导责任者最轻。

  在存在直接责任、主要领导责任、重要领导责任之分的失职、渎职类案件中,直接责任、主要领导责任、重要领导责任三者关系可归纳为,直接责任是构成主要领导责任、重要领导责任的前提和基础,但主要领导责任、重要领导责任并不是直接责任存在的必然结果。换言之,有主要领导责任、重要领导责任就必须存在直接责任,有直接责任并不必然存在主要领导责任、重要领导责任。

  直接责任者与主要领导责任者、重要领导责任者之间不构成共同违纪

  《中国共产党纪律处分条例》第27条规定,共同违纪是指二人以上(含二人)共同故意违纪,由此可见,共同违纪在主体上必须是二人或二人以上,并具有责任能力;在客观方面,各个共同违纪人必须具有共同的违纪行为;在主观方面,各个共同违纪人必须具有共同的违纪故意。共同违纪的构成,必须同时具备上述主客观条件,缺少其中任何一个条件,都不能构成共同违纪,以下5种情况都不构成共同违纪:一是二人或二人以上共同过失违纪,二是一方是故意违纪、另一方是过失违纪,三是二人或二人以上同时或先后故意实施某种违纪行为,但彼此在主观上均无联系,四是超出共同故意范围的违纪,五是事后通谋的窝藏、包庇行为。《中国共产党纪律处分条例》在对共同违纪的处分上,区分了为首者和其他成员,但在对为首者与其他成员的违纪行为定性都是一致的。

  领导干部(领导责任者)可以与经办人员(直接责任者)成立共同违纪,此种情况下,领导干部的违纪行为不应定性为承担主要领导责任或重要领导责任的违纪行为,而应定性为以共同违纪身份承担直接责任的违纪行为。准确区分领导干部在失职、渎职类案件中,应当承担直接责任还是领导责任具有重要的理论意义和现实意义。认定领导责任并不只是看责任者是否具有领导干部身份和享有管理职权,更要看领导干部在具体案件中所起作用。对于领导干部直接决定某一具体问题或具体事项的,或者由领导干部授意、指令承办人员违规办理,或者应当办理而不办理有关事项的,或者具体实施人员在实施中提出过纠正意见,未被领导干部同意采纳而造成重大损失或严重后果或者较重情节的,均不应认定为领导责任,而应当认定为直接责任者。

(本文刊登于《中国监察》2013年第10期)

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