2009年8月11日，惠南镇东门大街，市民在小桥上留影。 张栋 早报资料
浦东经过二十多年的开发开放，以陆家嘴、外高桥、金桥、张江为代表的园区经济在中国乃至全球都已具有较强的竞争力和知名度，但浦东的镇域经济和社会发展相对于深圳、苏州等地的镇域而言，却相对缓慢。过去，浦东政府曾出台了“列车工程”、“功能区”等系列政策，旨在促进园区经济对镇域发展的带动辐射作用，但相对于快速发展的园区经济而言，镇域经济发展和城镇化进程仍然步履蹒跚。
2005年浦东作为中国第一个综合配套改革试验区，承担了“着力改变城乡二元经济与社会结构”的国家战略，但近年在城乡一体化方面的进展却乏善可陈。直到近几年，随着迪士尼、大飞机等大项目落户浦东，后世博地块、临港地区的加快开发，镇域内的投资增长提速，人口导入加快，浦东才显现出园区经济与镇域经济有可能比翼齐飞的趋势，整体城镇化进程呈加速发展势头。
当下，新一届中央政府提出的新型城镇化战略，给予了浦东继续推动城镇化、彻底改变二元结构的新机遇，浦东应该紧紧把握，积极主动对接新型城镇化发展战略，全面激发浦东镇域经济新活力，为浦东二次创业和创新转型寻找新的增长动力和政策抓手。
政策匹配与现实挑战
新一届中央政府把城镇化作为施政重点提出以来，新型城镇化战略受到了社会各界的广泛关注。但在浦东乃至上海市层面，由于我们对“四个中心”建设的高度聚焦，以至于面对中央提出的新型城镇化战略，一时感到无从下手，不知从何处对接，甚至有人认为对上海和浦东这种国际化城市和城区而言，新型城镇化战略在某种意义上是一种政策错配。但事实远非如此，上海郊区的发展还很滞后，优化发展最终还需要创新城镇化模式，大浦东二元经济与社会的改变更是势在必行，新型城镇化战略对上海和浦东不是战略错配，而是新时期国家战略与地方首创的政策匹配。
目前，关于如何实施新型城镇化发展战略，基本形成了三个方面的共识：一是新型城镇化的核心是人的城市化，首先要解决非城市户籍人口的城市融入问题；二是新型城镇化的载体应该是都市圈和城市群，过去经验已经证明过度发展超大城市和孤立发展小城镇都走不通；三是新型城镇化的关键是城市等级、产业结构和劳动就业的相互匹配，是人口、土地、资金的协调再配置。这些问题也是浦东乃至上海亟待解决的重大问题。
虽然有了共识，但不一定能够落实，新型城镇化战略的实施，还面临很多的挑战:
一是人口问题，如何疏解超大城市的人口压力，如何向中小城市导入有质有量的人口，如何解决城市新增人口的社会保障和公共服务的供给问题。
二是土地问题，如何抑制城市建设用地的过快扩张，如何优化利用、二次开发城市工业园区的工业用地，如何在保证保障用房用地的同时有效管理和控制城市新增商品住宅用地。
三是资金问题，为新增城市人口提供社会保障和公共服务的钱从哪里来；在土地收入大幅减少的情况下，城市基础设施投资的钱从哪里来。
另外，新一届中央政府虽然把新型城镇化作为施政重点，中央政府和地方政府要起引导作用，但劳动力、资本等生产要素的配置和产业结构、城市群落的形成都是遵循市场规律的，新型城镇化能否成功并不完全决定于各级政府的意志与决心。
上述这些挑战，在浦东仍然很鲜明地存在。特别是2009年原南汇区并入浦东新区以来，浦东的城市化率及增速在全国处于相对较低的水平，镇域经济与社会发展相对缓慢，二元经济与社会结构特征依然明显。比如，快速增加的外来人口已经给浦东的社会管理、教育等公共服务供给提出严峻挑战；2005年以来临港地区的发展一直在“先有城还是先有人”的循环命题中徘徊；金桥等传统工业区在产业退二进三的同时，土地空间资源面临“二次开发”难题……
根据中国改革开放三十多年来的经验，新型城镇化战略的实施也应该因地制宜地进行区域试点。如果选取长三角、珠三角等级的城市群作为试点单元，系统太过复杂，时效性差，操作难度大；如果选取一般的地级市和小城镇作为试点单元，即使有政策保障，但在产业、人口与资金的协调方面也会存在问题，再考虑到政府效率、市场条件、体制机制等问题，试点进程和结果将难以保证。
笔者认为，选取特大城市或大城市、郊区和镇作为试点单元是比较合适的。选取上海市+浦东+镇为试点单元，无疑是一个很好的试验区，具有相对完整的都市圈结构，城市层级明显，产业基础较好，劳动力、土地、资金等要素的市场化配置程度高，关键是在浦东实施新型城镇化试点，像财税、投融资、土地、行政等领域的配套改革能够有效推动，政策的时效性能够保障。
新型城镇化对浦东的支撑与作用
浦东作为上海建设“四个中心”的核心区功能区，把改革与发展的主要精力放在金融、航运、贸易和战略性新型产业上面固然重要，但加快浦东城镇化，促进镇域经济社会发展对“四个中心”建设有重要的支撑与促进作用。
一是城镇化可以节约土地、优化土地配置，可以在不增加用地指标的前提下向存量要土地，为重点产业用地提供新的空间支持。
二是城镇化可以继续向二三产业转移劳动力，为服务业发展提供人员保障。
三是城镇化可以优化浦东人口布局，缓解因人口过度集中在北片而造成的交通、住房、管理等压力，优化中央商务区的商业环境。
四是镇域与园区的地缘经济关系十分密切，可以成为跨国公司总部、国际组织的驻地，为园区产业发展提供配套。比如迪士尼及国际旅游度假区与川沙新镇紧紧相邻，大飞机项目与祝桥镇则同属一区。
五是城镇化是扩大内需、促进投资、改善基础设施、美化城市环境的重要抓手。原四大开发区经济增速已经进入常态化，而新的功能开发区尽管有迪士尼、大飞机等项目支持，但要成为有规模的产出指标，尚需时日。城镇化则可以在短期内激发经济增长的潜力，可以带动整个新区保持相比全市更高的增速，在未来5-10年内能为浦东经济增长拉动2000亿元以上投资是可预期的，镇域经济将成为未来驱动浦东经济增长的重要动力。
“深度城市化”和“新型城镇化”双轮驱动
贯穿落实新型城镇化战略，深入推进浦东城镇化进程，就要在继续深化综合配套改革的基础上，主动承担国家战略，建议申请成为“国家新型城镇化率先实验区”，试点农村集体土地入市、农村宅基地抵押贷款等制度突破，定位探索特大型城市近郊的新型城镇化路径，实施“深度城市化”和“新型城镇化”双轮驱动策略，在北部城市化程度较高地区，对金桥、外高桥、张江等产业园区进行工业用地的“二次开发”，加快产业转型升级，促进产城融合，进行深度城市化。在中部、南部区域，加大基础设施、公共服务投入，促进先进制造业与现代服务业进镇，实施新型城镇化。
一是根据国际国内新形势重新制定城镇体系发展规划和镇域经济社会发展规划。根据国内外新形势、产业发展新趋势、国家战略新要求，对城镇层级、产业结构、人口分布、城市形态进行远景规划。根据镇等级、区位、产业、交通等综合条件，对镇域划分不同的类型，给与不同的定位与功能。比如，分为综合发展区、限制制造业发展区、鼓励服务业发展区、现代农业发展区。针对不同的功能定位，政府调整相应的考核指标与评价体系。
二是沿“南北、东西两轴”塑造浦东新型城镇化空间格局。南北轴北起高桥，经三高地区、曹路合庆地区、川沙新镇、祝桥镇、惠南镇，直达临港四镇，全长70公里。该轴以长藤结瓜的形式，将黄浦江口和南汇嘴之间的滨海城镇连成一线，将川沙、惠南、临港、三高四个中心地区串联起来，构成浦东新区镇域经济实力最强、城镇类型最多、发展潜力最大的经济走廊。该主轴与三港三区的国际航运和国际贸易功能互为呼应，互济共赢，也是新一轮制造业重点发展地区，将成为浦东推进新型城镇化，促进镇域经济发展的主轴线。
东西发展轴东起浦东国际机场，经规划中的上海铁路东站，沿周邓公路往西经上海国际旅游度假区、上海国际医学园区、周康地区至浦东区界。该轴东西向横贯浦东新区中腰部，与滨海发展轴相交于川沙镇域。该轴是下一轮发展中最具活力、外向度最高、城市化推进最快、服务经济集聚度最高的发展轴。上海国际旅游度假区的建设和迪士尼乐园的投入运营将引领该轴镇域经济的快速发展。
三是充分体现产城融合，“四位一体”和功能差异。镇域经济不同于开发区经济的最大之处在于其除了具有经济功能之外还承担着社会服务、文化服务、生态环境功能，这就要求镇域经济的开发建设，要把城市建设、交通系统改造、产业引进、社会服务、人口导入、环境保护统筹考虑，经济、社会、文化、生态“四位一体”同步建设，同时根据不同类型，功能有所区分，从而促进农业与非农产业、产业发展与城市发展、经济发展与社会发展之间相互融合。比如，老港、大团应该突出生态功能、现代农业，弱化居住功能；惠南、川沙应该强化社会服务功能、文化服务功能和环境保护功能，弱化制造业发展。
四是分门别类，根据不同的城镇类型，创新不同的发展模式。经过20余年的开发开放，特别是新世纪以来的快速城市化，一些资源禀赋较丰富的城镇，特别是川沙、惠南等两个县（区）行政中心所在地，发展速度尤为迅速，无论从镇区的人口规模、空间形态、经济能级、产业业态都已符合城市标准，有的已达到中等城市的水平。另有一些新规划地区，如南汇新市镇，完全按照现代化、国际化、生态化的中等海滨城市的标准进行规划建设。因此，将这些已经具有城市形态、城市经济雏形的城镇按照镇域经济的模式面向未来，只能束缚其前进的动力，模糊其发展的方向。为此，应根据不同的城镇类型，尝试不同的发展模式。对于已具备城市性状的川沙、惠南、临港等城市，逐渐由镇域经济模式过渡到镇域经济发展模式，在浦东中心城区的周边培育若干个反磁力中心，构建较为合理的城镇体系。
五是疏朗型城镇化与城乡一体化相结合。疏朗型城镇化，是相对于传统的“摊大饼”城市化方式而言的，疏朗型城市化是指在大城市周围，以中小城市或镇域为基本单元，相互之间在空间上连绵而不连续，联通而不连接，相邻空间由大型公共基础设施、大型产业项目、大型文化商业综合体、大型生态绿地等镶嵌间隔，每个城镇都具有相对独立的功能、颇具特色的景观，从而形成生态环境优良、交通条件便利、生活配套齐全、公共服务均衡的城镇化模式。
促进疏朗型城镇化与城乡一体化相结合，一是要积极引进“大型项目”竞相落户，如上海国际旅游度假区、上海铁路东站、大型保障房基地等；二是要用“大型公共设施”，如体育设施、医疗卫生设施、公共绿地等提高空间的疏朗指数；三是重点建设“大型商务经济”集聚区，充分利用疏朗化、生态化、低碳化优营造创业安居空间，未雨绸缪，为总部经济、服务经济郊区化谋划大型空间载体。
六是探索创新产业发展、就业促进和城镇成长相互协调的新模式。浦东的新型城镇化和镇域产业发展要充分依托上海特大城市和浦东特大城区的国际化背景，大胆借鉴和运用“第三次工业革命”带来的新技术、新业态和新模式，探索创新特大城市近郊的新型城镇化路径。比如，随着物联网、大数据等ICT（信息通信技术）的进步，跨国公司的组织结构分化正在加快，公司总部、研发中心与制造厂区的区域分离已成为一个新的趋势。产业的空间分布可能由原来的在大城市中央商务区集聚向周边城镇分散，特别是中心城区的交通、环境问题突出以后，这种趋势将会加快，将来陆家嘴、张江等传统总部经济集聚区可能不再会是跨国公司总部的首选之地。浦东的新型城镇化，可以借跨国公司全球组织结构调整之机，吸引跨国公司的总部或者研发中心入镇，一方面吸引高素质就业人员来此居住，另一方面让跨国公司参与城镇规划与管理，促进跨国公司与城镇共同成长，从而把城镇发展、产业发展和人口导入很好地结合起来。目前，唐镇的信息技术服务外包产业的兴起就是一个比较成功的案例。
再次把握国家战略新机遇，结合浦东自身发展新需求，彻底解决二元经济和社会问题，是浦东二次创业的内在要求，是实现创新驱动、转型发展的题中之意。新型城镇化战略的成功实施，可以在空间布局、产业结构和社会发展方面为浦东未来10-20年的发展奠定坚实的基础，为国家的新型城镇化战略实践提供宝贵的创新经验。■
（作者系上海浦东改革与发展研究院综合研究室负责人、经济学博士。周知秋编辑，工作邮箱：zhouzhiqiu@wxjt.com.cn）
解栋栋 发表于2013-05-07 09:22
