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作者：山东省曲阜市司法局 仲伟芳 法律援助是指由国家主导设立的法律援助机构组织法律援助人员，给予符合一定条件的如经济困难或特殊案件的人无偿提供法律服务的一项法律保障制度。我国向来重视法律援助，并积极为弱势群体提供法律上的帮助；这是一项保障弱势群体合法权益的社会公益事业，也是依法治国基本方略的实践，对于法治国家的创建意义重大。 一、我国法律援助制度的产生与发展 （一）法律援助制度的历史沿革 法律援助制度作为一项重要的法律制度，用英国著名法官丹宁勋爵的话说：“自第二次世界大战以来，法律方面最重要的革命就是法律援助。”法律援助制度从西方文明的摇篮中产生并逐渐走向成熟，回顾法律援助制度的发展进程，大致经历了三个阶段。 第一个阶段，个人道义或慈善行为阶段。早期的法律援助作为一种慈善行为，产生于19世纪的英国。基督教强调的“博爱”以及由此衍生出的“悲悯”、“宽恕”的精神成为法律援助产生的文化土壤。私人律师拥有广博的法律知识和丰富的从业经验，他们乐善好施，出于个人道义的目的，免费为穷人提供法律援助服务。此阶段的法律援助被认为是一项慈善事业，也被视为对穷人的一种“恩赐”。 第二个阶段，国家义务或国家责任的阶段。19世纪末20世纪初，资本主义从自由主义过渡到垄断阶段，法律社会化的思想萌芽，法律价值由“个人自由本位”转向“国家本位”。政府不再担当“守夜人”的角色，而是法律援助上占据主导地位并承担着主要责任。法律援助对于穷人不再是可有可无的“恩赐”或者“施舍”，而是国家必须给公民提供的一项权利保障。1910年，美国第一家公共辩护者机构的成立，意味着国家在法律援助上的政府干预的开始。 第三个阶段，社会福利或社会保障权利阶段。第二次世界大战后，西方国家陆续进入社会福利国家阶段，社会福利国家的思想观念在国家的法律体系内部占据上风， “人”的地位和价值备受关注，权利走向全面发展，以“穷人”为核心的法律援助进入全面发展。美国在20世纪60年代发起了“向贫困开战”的运动，并于1974年设立美国法律援助公司。目前，世界上已有150个国家和地区建立了法律援助制度，现代意义上的世界法律援助体系初步建立。 （二）法律援助制度在我国的产生与发展 法律援助制度对于我国来说是“舶来品”，我国的法律援助制度起步比较晚，伴随着我国的法制建设进程的加快，在党的十一届三中全会后产生。 我国法律援助制度的产生与发展，从法律法规层面上：1996年的《刑事诉讼法》第34条规定了人民法院的指定辩护义务，这是我国刑事法律援助的基本原则和框架，也初步奠定了我国刑事法律援助的法源基础。1996年6月出台的《律师法》第41条规定了公民的法律援助权，第42条规定了律师的法律援助义务，这是我国法律第一次从基本立法的高度规定了律师承担法律援助的义务，勾勒出有中国特色的法律援助制度的基本框架。1996年8月29日通过的《老年人权益保障法》第39条规定了老年人的法律援助权。2003年国务院颁布了《法律援助条例》，详细规定了法律援助的范围、申请和审查、实施以及法律责任等，这意味着在全国范围内初步建立了法律援助制度。 法律援助机构的试点工作开始于1994年，1995年成立的“广州市法律援助中心”是全国最早成立的法律援助机构，1996年12月，司法部法律援助中心正式成立，1997年3月中国法律援助基金会成立，这标志着中国法律援助制度的发展进入到新的时期。经过多年的试点，各地法律援助机构相继成立。目前，我国的法律援助机构基本形成了国家、省、市、县、乡镇五级法律援助服务体系。根据中国法律援助网上公布的数据显示：截止到2011年，我国已建法律援助机构3672个，工作人员达到14150个，其中法律专业人员10888个。2011年共办理法律援助案件844624件，受援人数达到946690个。 二、我国法律援助制度的缺陷与不足 （一）立法层次不高，体系混乱 纵观世界各国的通例，开展法律援助工作的前提是有一部专门的法律援助法。例如，英国1949年《法律援助和咨询法》，1988年颁布《法律援助法》，加拿大1967年制定《法律援助服务法》。在国外，人们对于法律援助的重视层度已经提升到根本法—宪法的高度。例如《日本宪法》第37条规定：“刑事被告人在任何场合都可委托有资格的辩护人。被告本人不能自行委托时，辩护人由国家提供。”同时，《德国宪法》、《美国宪法》都有关于法律援助的规定。 在我国，法律援助的立法层面低，没有出台《法律援助法》，《宪法》规范中也没有关于法律援助的规定。我国的法律援助制度条款，在法律层面上散见于《刑事诉讼法》、《律师法》、《老年人权益保障法》等；在行政法规的层面上2003年国务院颁布《法律援助条例》，各省份根据实际制定了相应的地方性法规和规章。 （二）供需矛盾严重，法律援助服务供不应求 客观而言，近几年我国的法律援助取得了长足的进步，但是，在司法实践中仍然处于“供不应求”的境地，远不能满足特殊群体的法律援助需求。 在我国的特殊人群中，根据第六次人口普查数据显示，十四岁以下的未成年人人数为2.27亿，如果按照万分之一的未成年人法律援助需求量计算，每年未成年人法律援助案件为2.27万件；妇女6.5亿多人，按照万分之一计算，每年妇女法律援助案件为6.5万件；六十岁以上的老人1.7亿多人，按照千分之一计算，老年人法律援助案件为17万件；根据2006年人口普查调查数据推算，全国各类残疾人数为8296万人，残疾人对法律援助的需求比较大，按照千分之三计算，残疾人法律援助案件每年24万多件；根据国家统计局2012年的统计数据显示，我国农民工总量超2.5亿人，按千分之三的比例计算，每年有75万件。将以上几项相加，每年特殊群体大约有125万件法律援助案件等待办理。虽然以上计算方法存在部分交叉，年份也不一致，数字也并非十分精确，但足以对我国的法律援助的供求失衡现状有一个整体认知。而实际上，中国法律援助网公布的数据显示，2011年共批准法律援助案件844624件，受援人数达到946690人次，可见法律援助服务量与法律援助的需求量有较大差距。 法律援助供求矛盾存在的主要原因在于经费短缺。经费问题一直是制约我国法律援助工作发展的瓶颈。2011年全国法律援助经费收入127718.03万元，其中政府用于支持法律援助的财政拨款是126186.57万元，如果把它平分到13亿中国人身上，人均不到1块钱。相对比，在1995—1996年，英国的法律援助经费为15亿英磅（约合人民币210亿元），占全年财政预算的1%，年人均享有法律援助经费达30英镑（约400元人民币）。然国家明确鼓励社会捐助，但是基金会筹集的资金寥寥无几。 （三）法律援助案件质量无保障 法律援助服务的质量是法律援助事业的生命。但是，目前就我国而言，法律援助的服务质量难以保障，法律援助存在信用危机。我国是以需求为主导的政府资助型的法律援助体制，法律援助律师一般只能得到有限的补贴，补贴标准较比律师报酬的市场化水平低的多，律师出于经济回报率的考虑不愿意承办法律援助案件。但是《法律援助条例》第六条规定了律师履行法律援助的义务，律师又不得不承办法律援助案件，于是出现了法律援助服务的虚置化与形式化。“有多少钱，办多少事”，律师会选择降低办案成本的方式提供法律服务，一些法律援助案件律师不阅卷、不会见犯罪嫌疑人或者被告人、不调查取证、不认真撰写辩护词或者代理词、消极质证。据一项调查结果显示，北京律师事务所承办的全部刑事法律援助案件中，只有58.7%的律师会见过被告人，其中只有9.8%的律师经常会见被告人，有些律师压根就没有见过或者很少见过被告人。 三、完善我国法律援助制度的构想 （一）提高法律援助的立法层次，完善立法 构建我国的法律援助制度，立法先行。在立法的层面上，笔者认为：第一，法律援助权是人权保障体系的重要构成部分，我国宪法第33条规定：“国家尊重和保障人权”，但此规定过于笼统仍需细化。宪法第45条规定了公民的物质帮助权，笔者认为保障弱势群体公平正义的法律援助权重要性堪比物质帮助权。因此，建议将获得法律援助的权利纳入宪法中公民的基本权利，从根本法的高度保障弱势群体获得法律救助的权利，提高法律援助制度的法律渊源层次。第二，出台《法律援助法》，改变法律援助的条款散见于各部门法的现状。从基本法的层面上明确法律援助的政府责任、法律援助的性质、法律援助的操作程序、法律援助的质量监督与保障等，真正确立法律援助制度在基本法律体系中不可或缺的地位。 （二）建立法律援助经费保障体系，破解供需不平衡难题 要保障法律援助的实际效果，就必须有足够的财政支持，这是构建我国法律援助制度的基本性问题。就刑事法律援助制度而言，纵观世界各国的做法无论是大陆法系还是英美法系，不论是福利制度型还是私人律师型，多由国家财政负担法律援助费用。我国可借鉴此做法，在刑事法律援助方面贯彻福利型原则，国家财政支出首先保障刑事法律援助的需求。 在民事和行政法律援助方面，可以采取多渠道破解资金困境：第一、建立政府法律援助经费的最低保障机制，严格落实各级政府对法律援助经费的保障责任。第二、设立法律援助专项基金，以其收益作为法律援助基金的来源。我国虽于1997年批准设立了“中国法律援助基金会”，但因注册资金只有210万人民币，严重影响其作用的充分发挥，应进一步增加注册资金完善经营机制。第三、探索建立当事人分担法律援助费用的制度，例如由非受援败诉方承担费用来缓解法律援助经费的不足。 （三）完善法律援助案件质量的管理机制 建立法律援助质量的管理机制，首先要确立法律援助服务的质量标准。《法律援助条例》第6条概括性的规定“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务。”至于“符合标准”的法律服务是什么样的，《律师法》和《法律援助条例》并无细化规定。法律服务是一项专业性强的工作，无法有一个具体的参数标准来衡量。蒋建峰博士认为，较高法律援助办案质量有以下几个特征：一是服务能力的可靠性，案件的指派要与律师的能力、专长相匹配；二是服务行为的合规范性，即法律援助律师的援助行为必须符合国家的政策规定和行业规范；三是服务行为的及时性、诚信度，即律师要以受援人为中心，提高效率；四是服务行为的有效性，即较大程度地维护受援人的利益。五是较高的客户满意度。 关于法律援助质量控制与管理问题，可以根据律师介入法律援助案件的时间顺序，建立事前控制、事中控制、事后控制的三个阶段质量控制措施体系。也可以借鉴被称为“世界上最好的法律援助制度”的荷兰，建立法律援助监督员制度，成立专门的指派案件质量监管小组，必要时派员随时了解法律援助案件的进展情况，如出庭旁听案件审理，检查承办律师的工作是否遵守既定的规则和程序，并根据律师的表现决定所要采取的适当措施。 2013年7月5日讯 免责声明：本文仅代表作者个人观点，中国普法创新网保持中立。其原创性以及文中陈述文字和内容未经本站证实，对本文以及其中全部或者部分内容文字的真实性、完整性、及时性本站不作任何保证或承诺，请读者仅作参考，并请自行核实相关内容。 |
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