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王万华
党的十七届二中全会提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。其中，决策是行政管理的起点，科学设置决策机关，建立健全行政决策运行机制，是有效进行行政管理的前提和基础。
一、科学设置决策机关，相对集中行使决策权，实现决策制定与决策执行的适当分离
决策机关设置合理、组织运行顺畅，对决策的科学化具有积极的推动作用。决策权配置过于分散的体制存在如下缺陷：一是政出多门导致无法回应综合决策的要求，部门决策往往就事论事，缺乏统筹协调。二是同一部门集决策权、执行权、监督权于一身，容易产生腐败、谋取部门利益等问题。三是决策力量分散使得决策机关的决策能力弱化。四是决策信息系统与决策咨询系统重复设置，造成信息壁垒，影响决策信息的全面、真实、准确。因此，决策权的配置应当与决策活动的特点相匹配。现代决策往往是综合决策，涉及到多方面事务，强调宏观性、整体性以及利益的综合考量，决策机关的设置需要打破事权分割体制，推行综合决策。在推进大部门制改革进程中，需要以功能为中心来构架政府权力结构，按照决策功能设置决策机关，将决策制定机关与决策执行机关适当分离，相对集中行使决策权。按大行业、大系统设置专门的决策机关，专司决策。每个决策机关对应若干个执行机关，执行机关根据需要，规模可大可小，职责相对专业和独立。不强调执行机关与决策机关的对应性，一个执行机关可以同时执行几个决策机关确定的任务，一个决策机关的决策也可以让几个执行机关执行。决策机关与执行机关之间通过行政合同确定各自权责，并保持有效沟通。
决策制定与决策执行在组织上的适当分离，符合行政组织专业化分工的发展方向，有利于推进决策的科学化。决策权相对集中能够更好实现统筹管理，综合决策，决策机关只负责决策，扮演规则制定者的角色，更易于平衡决策涉及的各种利益，提高决策认同度，使决策执行更为顺利。同时，有利于整合决策资源和力量，解决决策信息系统重复设置、重复收集信息等问题，使决策信息更加全面真实。
二、建立健全决策调查研究机制，完善决策信息系统和决策智力支持系统，完善专家论证制度
党的十七大提出“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统”，强调作好重大问题前瞻性、对策性研究，对此，需要重点做好以下工作：
第一，加强政府决策咨询机构建设，强化其参谋咨询功能。发达国家为协助政府首脑进行决策大都建立了专门的决策研究咨询机构，如美国总统的办事机构、英国内阁办公厅下的秘书处和各种专责小组，都具有重要的决策研究、咨询功能。与发达国家相比，我国政府设立的决策咨询机构在数量和质量上都存在一定差距，需要加强。
第二，重视社会决策咨询机构的培育和作用的发挥，完善专家论证制度。我国社会咨询机构还不发达，更多依托高等院校、科研院所的研究力量，而高等院校、科研院所更侧重于基础性研究，因此要加大社会咨询机构的培育力度，发挥其参谋咨询作用。同时，把专家论证作为重大决策的必经程序，在重大决策前广泛听取专家意见。专家人选的确定应当确保其专业能力，并考虑专家之间的知识结构和不同观点均衡，防止专家论证倾向于某种利益。同时，认真对待专家意见，对是否采纳专家意见要说明理由。
第三，鼓励决策机关开展决策成本效益分析， 建立健全行政决策风险评估机制。对重大决策产生的影响进行事先预期和论证，使决策者作出最终选择时更加理性和慎重，避免错误决策造成损失。成本效益分析实现了对行政事务的数字化、精细化管理，可鼓励有条件的决策机关尝试开展这一工作。凡有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。未经风险评估的，不得作出决策。
三、加强公众参与决策的透明度与参与度建设，完善决策听证制度
《国务院关于加强法治政府建设的意见》将公众参与作为作出重大决策的必经程序，要求决策机关在作出重大决策前，广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。公众参与是民主决策的体现，也是公正决策的基本要求，体现了决策的公正性，能够增强决策的认同度，减少决策执行环节的阻力和障碍。
公众参与决策的制度形式为决策听证制度，自1999年《价格法》建立价格决策听证制度以来，已经扩展至城乡规划、环境影响评价、行政许可立法等领域。推进公众参与决策，需要对听证制度进行改革和完善：一是合理定位决策听证的适用范围。由于听证的司法化程度较高，只有在决策方案存在较大争议时才适用听证程序，一旦适用听证，应当让公众展开充分的陈述与辩论。二是加强参与过程中的信息公开力度，增强参与的透明度。不仅决策的方案草案应当公开，制定决策的背景资料、前期调研所作的成本效益分析、决策社会影响评估等报告、公众意见的采纳情况和理由等也应向社会公开。只有做到充分的信息公开，才能实现深度参与和有效参与。三是尝试逐渐取消听证代表制度，尽可能让报名参加听证会的人都能参加听证会，如果报名参加听证会的人数较多，可以考虑多召开几次听证会。四是建立公众意见反馈机制。决策部门应当将决策是否采纳公众意见及理由反馈给听证参加人和公众。
四、坚持重大决策集体讨论决定制度
加强对主要领导干部决策权力的监督，防止个人独断专行，作出重大决策时应坚持集体讨论决策制度。根据《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，重大事项的决定要经政府常务会议或部门领导班子会议集体讨论决定。重大决策由国务院作出的，提交国务院常务会议或者国务院全体会议讨论；重大决策由国务院部门作出的，提交部务会议或者委员会会议、委务会议讨论；重大决策由地方各级人民政府作出的，提交政府常务会议或者全体会议讨论。由于各级政府实行行政首长负责制，最终决策由行政首长在集体审议的基础上作出。行政首长一般情况下应当尊重多数集体成员的意见，根据多数人的意见作出决定。行政首长如果没有采纳多数人的意见作出最终决策的，应当向领导班子其他成员说明理由。
五、建立和完善决策事后评价和责任追究机制
尽管决策的规范化、制度化日益得到加强，但规范的重心放在对决策组织体制与决策程序上，重决策事前规范、轻决策事后效果跟踪反馈和责任追究。建立和完善决策事后机制主要涉及两项制度，一是重大决策定期跟踪反馈和评估制度。包括明确评估主体、评估启动时间、评估内容、评估处理等内容。特别是在重大决策执行过程中，决策机关要跟踪决策的实施情况，了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果。决策机关根据评估结果，决定是否对决策予以调整或者停止执行。对决策的评估可委托独立的社会评估机构进行，以确保客观中立。二是重大决策责任追究制度。加强决策责任追究可以实现决策权和决策责任相统一。对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策谁负责的原则严格追究责任。这是权责一致原则的要求，也是建设责任政府的要求。
六、坚持依法决策，建立健全合法性审查制度，实现决策法治化
依法决策是依法行政的体现，包括决策主体合法、决策权限在法定范围行使、决策程序合法、决策内容没有与法律法规相抵触。依法决策需要建立健全决策的合法性审查制度，在公众参与、专家论证环节结束，报请决策机关集体审议讨论之前，由决策部门内的法制机构对决策方案是否符合法定权限和决策过程是否履行法定程序义务进行审查。未经合法性审查或者经审查不合法的，决策方案不能提交会议讨论，更不能作出决策。
依法决策的前提是有法可依。关于决策主体与决策权限规定的实体法主要是宪法、组织法及大量与行政管理有关的单行法。关于决策活动的程序法则因决策性质不同而规则各异。决策的现有立法在形式和内容两方面都存在不足。就形式而言，欠缺基本立法的统领，造成没有制定决策规定的部门或者地方无法可依；就内容而言，由于现有立法多为地方行政立法，层级较低，公众参与、专家论证等外部机制规定不够。解决这些问题需要推进决策制度的法定化。具体立法形式可以有两种，一是全国人大启动《行政程序法》的制定，在其中专设一章规定行政决策，二是由国务院制定单行《重大行政决策程序条例》，以行政法规形式对行政决策基本制度作出规定，包括决策体制、决策制定程序、决策事后跟踪反馈、责任追究等内容。部门和地方可以根据具体需要作出细则规定。（作者系中国政法大学诉讼法学研究院教授）
注: 本文系社会科学基金重大项目“法治视野下的政府权力结构和运行机制研究—— 决策权、执行权、监督权的制约与协调”（项目编号：07&ZD029）的部分研究成果。 | 
