稳步发展势头好改革转型呼声高——2013上半年农业农村经济热点问题综述《 农民日报 》（ 2013年08月24日 03 版） 张红宇 贺军伟 杨春华 刘建水 日前，农业部政法司与农民日报社、吉林省农委联合召开了农业农村经济热点问题座谈会，中农办、国务院研究室、国家发改委和有关院校的专家学者，以及农业大县代表、部分省市农业厅研究室主任、政法处处长参加了会议。与会代表对今年上半年我国农业农村经济形势及下一步走势进行了研判，并重点围绕粮食安全、农民增收、农村改革、新型农业经营主体培育等问题，进行了广泛而深入的研讨，提出了不少新观点、新思路，为谋划当前和今后一个时期的农业农村经济工作提供了有益启示和重要参考。 粮食问题的核心在于保护主产区积极性 （一）与会代表认为，今年以来，我国农业生产延续了过去多年的好形势，在“九连增”的基础上保持了稳步发展的好势头。 夏粮再获丰收，小麦实现“十连增”。从辽宁、吉林、湖南、安徽、江苏等地与会代表反映的情况看，南方主产区早稻面积增加、增产趋势明显，中稻长势正常；东北地区目前大部分作物长势好于去年；黄淮海夏玉米主产区玉米面积增加，长势普遍较好。可以说，全年粮食生产实现丰收具备较好基础，对稳增长、控通胀、防风险将提供有力支撑。 （二）与会专家也指出，当前农业农村经济形势进中有忧，下半年仍存在一些不确定性，影响粮食生产的一些深层次矛盾和问题日渐凸现。 从国内看，农业生产存在不确定性，如应对得力，全年丰收仍有希望。今年部分地区秋粮播种期推迟，生长期缩短，要过好东北洪涝和早霜、南方台风、洪涝、干旱、寒露风等多个关口，近期部分地区的农作物病虫害防控形势较为严峻。 宏观经济影响存在不确定性。经济增速放缓意味着农产品需求特别是工业用农产品需求与价格会得到抑制；中央财政收入增速下降，有可能对增加“三农”投入产生影响。 农产品市场运行存在不确定性。如近期镉大米事件持续发酵，南方大米价格大幅下跌。从国际看，世界经济仍处于深度调整之中，复苏比较缓慢，农产品出口的外部环境不宽松。目前我国农产品外贸依存度已经超过20%，受人民币持续升值和自贸区谈判影响，未来大宗农产品进口可能持续增加。国内外诸多不确定因素，对国内农产品需求与价格有可能产生不利影响，从而影响农业生产者心理预期。 （三）与会专家认为，从人口、消费和资源因素看，粮食紧平衡将是长期趋势，供需总量平衡、品种品质结构平衡、粮食作物与非粮食作物结构平衡、产销区域结构平衡、自给与进出口平衡这“五个平衡”的矛盾日益突出，农产品供给宏观调控的难度越来越大。在这个大的背景下，有以下四个问题需要高度关注。 一是如何看待粮食紧平衡。有专家认为，粮食紧平衡是一种理想状态，也是调控追求的目标，这种状态不容易出现谷贱伤农，有利于保护和调动种粮农民积极性。有鉴于此，应在全球化的背景下看待粮食安全问题，我国95%以上的粮食自给率目标实现有一系列目标需要研究。 二是如何看待粮食主产区地位。有专家指出，浙江农民粮食种的多一点、少一点没关系，如果吉林、黑龙江这些地方的农民没有种粮积极性，国家的粮食安全就很危险。从某种意义上说，浙江等发达地区是钱库，吉林、黑龙江等粮食主产区就是粮库，要发挥各自的比较优势。粮食安全是国家的责任，保障国家粮食安全既要发挥比较优势，也要强调利益补偿。让粮食主产区为了国家粮食安全牺牲地方和农民的利益，产粮大县、财政穷县的状况保障不了国家的粮食安全。 三是如何看待农产品质量安全。随着人们生活水平的提高，社会上对农产品质量安全的关注度越来越高，而且越来越敏感，农产品质量安全问题比数量安全更严峻。在信息完全开放的背景下，农产品质量安全事件对产业发展和农民收入的影响越来越大，有时甚至是毁灭性的。近期湖南、江西出现的镉大米事件，导致湖南、江西大米滞销，影响远未结束。 四是如何看待农业资源安全。农业资源安全既包括数量安全也包括质量安全，目前这两方面的问题都很突出。在数量方面，随着工业化、城镇化快速推进，耕地减少不可逆转。特别像东北地区，黑土地下完雨都油汪汪的，真是肥沃。但这些年由于国家主体功能区的配套扶持政策没有跟上，这些限制开发区也在上工业项目，占的都是好地，这些黑土地用一寸少一寸，绝对是不可再生资源，占了可惜。在质量方面，一些地方农地退化、沙化，耕地面源污染加剧，水资源污染情况更加严重，转变农业发展方式迫在眉睫。 （四）与会专家建议，保障国家粮食安全和重要农产品供给必须创新发展思路，出台相关战略措施。 一是下决心加大对产粮大县的奖补力度。实施用“财政转移支付换取粮食安全”的战略，国家应根据对粮食安全贡献的大小，对农业大县合理增加资金奖励，在保证一般性转移支付的同时，根据粮食播种面积和单产情况，设立奖励系数，建立与粮食产量、商品量和利益相挂钩的粮食奖补稳定增长机制。改革产粮大县考核机制，彻底摒弃GDP指挥棒。让产粮大县发展粮食生产不吃亏，充分调动产粮大县积极性，专心发展粮食生产。 二是充分发挥价格信号稳定农民种粮预期的重要作用。不断完善重点粮食品种最低收购价政策，合理确定并不断提高粮食最低收购价，保持粮价合理水平，引导农民多种粮、种好粮。借鉴国外经验，积极探索重点粮食品种的目标价格政策，稳定粮农收入预期，提高种粮比较效益，使农民种粮有利可图。 三是加大核心产区农业基础设施建设力度。把粮食生产核心功能区作为重点区域，把种粮大户等新型经营主体作为重点受益对象，着力加强灌溉排水、土壤改良、道路整治、机耕道、电力配套等工程建设，尽快出台解决种粮大户等规模经营主体晒粮场、机库棚建设用地的办法，创造规模生产条件，提高粮食综合生产能力。 四是高度重视农产品质量安全。切实转变农业发展方式，大力培育新型经营主体，推进农业标准化生产和品牌化建设，大力推进农产品优质优价，从源头上保障农产品质量安全。 农民收入能否持续较快增长值得高度关注 今年上半年全国农村居民人均现金收入4817元，同比实际增长9.2%，继续保持较快增长势头。但与去年同期相比，增幅回落了3.2个百分点。无论是东部、中部还是西部地区，无论是粮食主产区还是非主产区，都呈现出农民增收步伐放缓的态势。 （一）与会代表认为，纵观当前价格、就业、补贴等几方面增收因素，农民收入能否实现全年较快增长还存在不确定性，连续三年城乡居民收入之比缩小的势头能否延续值得关注。 从农民家庭经营收入看，存在一定不确定性。家庭经营收入历来是农民收入的一个大头，但也是今年波动最大和最不确定的因素。上半年农民家庭经营收入达到2434元，同比增长7.6%，增幅同比回落6.8个百分点，超过总体降幅，成为上半年农民增收放缓的最大下拉力量。 影响上半年家庭经营收入的因素，除养猪业低迷外，H7N9禽流感也对禽业生产消费造成重大冲击。江苏农委同志讲，H7N9禽流感已使江苏家禽产业直接损失近50亿元，很多是把种鸡当成商品鸡杀，把种蛋当成商品蛋卖。原来判断6、7月份应该从H7N9禽流感阴影中走出来，现在还没有见好转，许多家禽企业濒临倒闭。农产品质量安全事件影响紧随其后。湖南桃源县的大米原来畅销浙江、广东等地，镉大米事件以来，已经卖不到县外了。更重要的是农产品质量安全事件，重挫了消费者信心，负面影响短期难以消除，进而对农产品消费需求与价格造成长期不利影响。此外，农业灾害影响不可忽视。今年以来，农业干旱、洪涝、病虫害等灾害交替出现，给农业生产带来的不确定性影响明显增大。重庆市仅近期的强降雨就造成农业直接损失4.3亿元。 家庭经营性收入是农产品数量和价格两个因素作用的结果。从数量上看，只有增产才能保证卖力的增长。但农业生产有周期性规律，“十连增”后是否还继续增产？这有较大的不确定性。更重要的是影响生产增长的土地、水等资源，从数量和质量两个方面对支撑持续增产已显得力不从心。因此，增加农民家庭收入，主要依靠农产品数量的不断增长是有难度的。从价格上看，农产品价格的上涨也有很多约束。价格是波动的，有涨有落，更重要的是它有两个直接限制因素，一是CPI中农产品权重过大，国家控通胀、管物价，必然首先要调控农产品价格；二是目前很多国内农产品价格都高于国际农产品价格。由于消费者容忍度和国际价格天花板两个因素制约，主要依靠农产品价格上涨增加家庭经营收入也是不太现实的。 从工资性收入趋势看，将由快速增长转向平稳增长。近年来，农民工资性收入保持持续高速增长，成为农民收入增长的一大动力来源。但是在宏观经济增速放缓趋势的背景下，农民工资性收入增长的态势能否持续下去，形势也不容乐观。工资性收入是农民转移的数量和务工人员工资水平两个因素作用的结果。一些专家认为，目前，对农民工数量转移起主要作用的是机会和能力两个因素。机会就是经济增长提供的就业机会。国内经济增幅已连续六个季度回落，经济放缓就业机会自然就会减少，特别是目前吸纳农民工就业最多的小微企业经营困难加大，长此以往对农民转移就业更为不利。从能力上看，大部分农民工素质不高，较多地是在低端产业就业。经济放缓会促使经济结构转型、调整和产业升级的步伐加快，虽然带来相关就业机会，但目前农民工整体素质还与此不匹配，有机会无能力，农民工转移数量自然上不去。目前农民工工资比2008年翻了一倍多，希望今后保持如此较快的增长率是不现实的。因此，从农民转移数量的速度和农民工工资的增长率两个方面分析，未来农民工资性收入的增长速度会减慢下来。 从转移性收入和财产性收入的变动看，对农民收入的影响依然偏小。转移性收入的增长主要依靠国家财力的增长，经济增速下降，财政收入增幅减缓，农业补贴的增加就有了难度。近两年农民的财产性收入的增长是比较快的，但在农民收入中的比重比较低，未来一个时期的变动对农民收入总体水平影响较小。 综合以上分析，可以得出三个结论：一是农民收入持续较快增长难度很大；二是结构性变化有很多不确定性因素；三是实现十八大提出的翻番目标相对容易，缩小城乡居民收入差距比较困难。 （二）与会专家指出，确保农民收入持续较快增长的态势不出现逆转，需要综合施策、标本兼治。 一是要加大农产品价格支持力度。要特别注重利用价格手段稳定增加农民收入，近期要特别关注夏粮的收购和价格，一旦价格下跌要及时启动最低收购价预案；下一步还应提高农产品价格支持水平，丰富价格支持的形式。 二是要确保农民转移就业和收入水平稳步提高。未来一个时期，劳动密集型产业对我国的重要意义都不会改变，在产业政策导向上，应始终坚持把发展劳动密集型产业放在优先位序。要特别鼓励支持微小企业的发展。同时要建立农民工劳动报酬稳定增长机制。 三是因地制宜促进农民增收。党的十八大提出农民收入倍增目标后，各地党委政府高度重视，从发达的江苏、浙江到不发达的甘肃等许多地区，都出台了农民收入倍增计划，并且提出农民收入增幅要高于城镇居民，这个方向应坚持不变。各地促进农民增收要注意发挥本地优势，比如，东北尤其是黑龙江和吉林农民增收主要依靠粮食与价格，上海、浙江、江苏等发达地区的农民增收要靠现代农业建设、城镇化带动和财政转移支付，贵州等资源缺乏、经济又不发达地区主要依靠劳动力转移和农民工工资水平提高。 四是要加大国民收入分配格局调整力度。在当前经济走势趋缓的大背景下，更应坚定促进农民增收的信心和决心，保持增加“三农”投入的决心不动摇，使农民收入中来自政府支持部分的比重有明显提升。 土地制度改革是深化农村改革的重要突破口 补上农业短板、实现“四化”同步发展，实现要素平等交换、推动城乡发展一体化，维护广大农民根本利益、缩小城乡收入差距，都迫切需要深化农村改革，通过体制机制创新释放改革红利。当前，农村改革已经进入深水区，到了闯关的关键阶段。 （一）与会同志对深化农村改革呼声很高，关注的焦点大多涉及农村土地制度，可以说农村土地制度改革已经成为深化农村改革绕不过的一个关口。大家对农村土地制度的关注点主要集中在以下三个方面： 一是城镇化过程中农民土地权益如何得到切实保护？长期以来，城市国有土地和农村集体土地的权益不平等，农村集体建设用地不能进入市场流转，城乡建设用地同地不同价。征地收益分配机制不合理，补偿标准低。一些地方借城镇化名义，随意征占农民土地，擅自开展或扩大土地增减挂钩，侵害农民土地权益。 二是农村土地承包关系长久不变如何落到实处？党的十七届三中全会提出了现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，此后几年的中央1号文件均就落实“长久不变”提出明确要求。但目前大家对这个问题的认识还不尽统一，有的理解就是原有承包关系的长久不变，有的理解是以起点公平为基础实现农村土地承包关系长久不变，长久不变的年限到底是多长，这些都需要尽快从政策和法律的角度给予回答。 三是土地流转行为如何规范？当前，土地流转过程中，存在流转服务不完善问题，有的地方甚至还存在违背农民意愿强制流转等问题。在土地流转后，一些经营主体擅自改变土地用途，出现“非农化”现象。 （二）与会同志认为，当前健全完善农村土地制度，要重点抓好以下四个方面。 一是做好土地承包经营权确权颁证基础工作。明晰的产权关系是保护农民土地财产权利的基础和前提，经过确权登记颁证后的农村土地，用益物权的性质体现更为明显，权能更加充分和完善，农民对投资、生产、流转的预期有稳定感。今年中央1号文件明确要求，用5年时间基本完成农村土地承包经营权登记颁证工作。确权登记颁证要重点解决农户承包地面积不准、四至不清等问题，强化对农户承包地的物权保护，推进土地承包管理信息化进程。 二是在起点公平基础上实现农村土地承包关系长久不变。应在充分考虑现有土地利益格局的基础上，因地制宜地探索起点公平的长久不变形式。对于长期实行“生不增、死不减”模式，土地承包关系非常稳定，农户对现有土地承包关系充分认可，可以现有土地承包关系作为土地确权和长久不变的起点；对于长期实行“大稳定、小调整”模式，可在现有土地承包关系基本不变的情况下，针对历史遗留问题和个别特殊案例作最后一次小调整，在此基础上确权颁证和实现长久不变；对于个别土地承包关系频繁调整，或者土地长期数量不清、分配不匀的地方，要下大力气摸清底数，在群众充分认可的条件上公平分配，并以此为基础确权颁证并明确今后长久不变。 三是引导土地承包经营权有序流转。探索建立农村产权交易市场，推动土地承包经营权有序流转交易。建立认定农业者制度，明确土地流转政策边界，依据农业产业发展规划等加强项目监管和土地用途管制，防止耕地流转“非农化”。鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式适度规模经营。在土地流转时要尊重农民意愿，引导而不强迫，防止脱离实际人为加快流转。 四是加强土地物权保护。探索建立农村土地承包经营权和使用权继承、转让和退出机制。允许农民带着土地承包经营权和宅基地使用权进城。完善征地补偿机制，严格征地程序，提高补偿标准。 培育新型经营主体是发展现代农业的核心与方向 （一）与会专家认为，当前我们强调培育和发展新型经营主体，有着深刻的时代背景和形势要求。 一方面，在工业化、城镇化快速推进过程中，农村劳动力长时间、大规模转移，农村劳动力就业结构发生了深刻变化，怎样确保商品农产品供给面临全新考验，以商品农产品生产为目的的新型经营主体的构建，自然成为一种必然选择。 另一方面，“四化同步”，农业现代化是短腿。改革开放三十多年来，我国的工业化和城镇化用三十多年的时间走过了发达国家一两百年走完的历史，真正实现了跨越式发展。从城镇化看，珠三角、长三角与发达国家没有区别；从工业化看，更是显而易见，世界上500种工业产品，我们220种产品全世界产量第一，典型的工业品制造大国；从信息化看，信息化进程与发达国家也几乎是同步发展。但从农业现代化看，囿于生产特征和产业特征，我国农业并没有在三十多年的时间里走过发达国家一两百年走过的路，因此相对工业化、城镇化和信息化是滞后的，是短腿。从产业效率看，也能说明这个问题。据测算，2012年我国第一产业创造增加值人均2万元，第二产业是10万元，第三产业是8.3万元，这个数据十年间没有什么大的变化。提高农业劳动生产效率，补上农业短腿，解决农业现代化滞后问题，根本出路在于培育新型经营主体。 （二）与会专家认为，新型经营主体的载体形式多样，但从组织属性来讲，无外乎三种类型，即家庭经营型、互助合作型和企业经营型。 家庭农场、专业大户等，属于家庭经营型；社区合作、股份合作、专业合作、联合社等属于互助合作型；大中型龙头企业、工商资本进入农业等，属于企业经营型。这三大类主体组织属性、产权属性和分配关系不同，内在运行机制和比较优势也不一样。所谓组织属性不同，是指在农业生产的全过程或产业链上分工不同，产业产品不同，对组织属性的要求也不同。所谓比较优势不同，是指各种类型新型经营主体之间没有优劣之分，只是各自功能不同，彼此是相互补充关系，而非替代关系。从发展趋势看，家庭经营型主体将是商品农产品的主要生产者，互助合作型主体将是农业社会化服务的主要提供者，企业经营型主体将在产前、产中、产后的技术服务、加工、营销、开发“四荒”以及规模化养殖等方面发挥重要作用。 （三）与会专家认为，培育新型经营主体和推进规模经营是一个问题的两个方面，二者紧密相联、相辅相成。 新型经营主体的优势和发展动力源于规模效益和专业化分工带来的效率提升。但从我国国情出发，农业经营规模也不是越大越好，而是要讲究适度。一方面，适度规模的收益与外出务工机会成本基本相当；另一方面，适度规模的生产投入有限，贷款压力较小。当然，由于各地条件差别较大，南方和北方，中原和东北的适度规模标准也不一样。有专家测算，北方的适度规模标准为100~120亩，南方的适度规模标准为50~60亩。同时，与会专家也指出，虽然传统家庭承包经营农户正从商品生产者演变为兼业型、生计型小农，但仍将长期存在，要重视普通农户对国家粮食安的重要影响，继续稳定完善相关支持政策，特别要大力发展生产性服务，包括土地托管和代耕等服务，提高普通农户的生产水平。 （四）与会专家指出，培育新型经营主体要高度关注从业人员，要使从事农业经营达到进入有门槛、经营有效益、收入有保障、职业有尊严的要求。在培育新型经营主体扶持政策方面，要重点关注以下三个方面。 一是要实行差别化的扶持政策。目前，对合作社和产业化龙头企业已经出台了一些扶持政策，关键是要落到实处。对家庭农场和种粮大户等新型经营主体要尽快出台相关专门扶持政策，明确新增补贴向种粮大户、家庭农场等新型主体倾斜。对工商资本进入农业要加强监管，使农民利益最大化，坚决不允许“非农化”，适度限制“非粮化”。 二是研究制定梯度扶持政策。针对家庭农场等新型经营主体发展的不同阶段，确定扶持政策重点。在发展初期，着力帮助家庭农场解决信贷担保、基础设施、土地流转、设施用地等问题；在成长成熟阶段，着力帮助解决质量安全、品牌建设等问题。 三是改善新型主体外部环境。建立家庭农场注册登记制度，明确家庭农场法律地位，完善税收优惠政策。加大信贷支持力度，探索开展大中型农机具、农村土地承包经营权抵押贷款试点。加大保险支持力度，把规模化设施农业以及大型农机具等纳入财政保险补贴覆盖范围。完善新型经营主体用电用地政策，加快农田电网建设，落实设施农业用地政策。（作者单位：农业部政法司） |
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