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来自江苏扩权强镇试点的调查 来源： 新华报业网 它们，经济实力超越西部不少县，但享受的待遇仍是乡镇级；它们，代表江苏近千乡镇，入列25个国家扩权强镇试点，为乡镇行政体制改革破冰探路。 按需放权，给强镇穿上“城镇化跑鞋”，这是它们——吴江盛泽、昆山张浦、江阴徐霞客、兴化戴南4镇的共同诉求。 为何10个辅警不如一个民警 “责任如西瓜，权力似芝麻”，这话说出了权责不对称带给强镇的窘境。盛泽去年GDP达220多亿元，财政收入达31亿多元，可以比肩西部地级市。不过，吴江现有4000多项县级经济社会管理权限，盛泽基本没有。“发展快了，社会管理需求剧增，而管理权限缺乏，机构、人员仍按乡镇配置，有限的权力承担不了无限的责任。”昆山市副市长、张浦镇党委书记沈晓明说。 工厂多，外来人口多，强镇面对的社会管理压力，从治安到城管，从环保到安全生产，不亚于中小城市，但管理资源严重短缺。像张浦，常住人口25万，工厂3300家，仅有38名警察、4名城管执法队员、两名环保助理；盛泽劳动监察中队仅有3人，却要处理2300家企业的劳资纠纷。 小马拉大车，逼出了“没有办法的办法”，即多设机构多招人。盛泽行政、事业编制人员230人，镇聘1100多人；自设环保办，在编近10人，招聘20多人；自设消防中队，自购设备，招聘40多人；公安分局在编130多人，由吴江市公安局派驻，镇聘辅警800多人。“配10个辅警，效率不如一个民警！”沈晓明说，张浦所聘470名辅警，年薪只及民警的三分之一，又无执法权，只能登记流动人口信息，做做安全宣传，其工作态度、绩效均差强人意。显然，不解决“缺权”，人手再多，都难解管理压力。 “执法权下不来，违法行为镇里管不了，县里能管却又管不到位。”徐霞客镇党委书记路建忠说，缺乏管理权限，制约了强镇社会管理水平。 为何城镇化跑不过工业化 强镇制造业发达，集聚了大量外来人口，也放大了公共服务供不应求的窘境。“18万外来人口的子女入学、看病、社会治安……满足这些需求，政府就得增加投入。”沈晓明说，全镇已建、在建6所中小学，还是不够；镇医院只有200张床位，看病要排队。公共服务跟不上，镇里出现黑诊所、黑网吧、黑车、黑收费、黑商店，不足为奇。 而在拥有40万人的盛泽，基础设施欠账更多，公共服务缺口更大。比如，日增500辆私家车，却没一个停车场。压力最大的还是教育。全镇有3万多学生，占吴江市的三分之一，其中一半为外来人员子女。让每个孩子有书念，盛泽得靠自己。去年镇财政投入教育1.8亿元，5倍于市财政投入。“十二五”期间，镇里将新建5至7所初中、幼儿园，加上教师工资，需投入15亿元。不过，有些瓶颈花钱也打不破的。镇长助理沈宇恩说，盛泽教师缺口20%，吴江给了1340个编制，不可能再增加。全镇聘用100多名代课教师，其年薪只是在编老师的一半，“而只要考上编制，多数人设法调走”。 增强公共服务能力，是扩权强镇的重要内容。省城规院城市规划研究所所长徐海贤说，强镇并非县域行政中心，从县里所获支持有限，基本自办公共服务、自建基础设施，导致城镇化滞后于工业化，城市功能还不如苏北县城完备。 为何富镇反而负债多 盛泽，负债20多亿元；戴南，负债5亿元……强镇财力强，负债缘何大？几位镇党委书记认为，原因是挣得多、拿得少、开销大。 “现有财政分配体系不合理。”吴江市委常委、盛泽镇党委书记李建炯说，“十一五”期间，盛泽创造财政收入120多亿，中央切走70多亿，省、市、县拿走20多亿，只给盛泽20亿。江苏强镇以工业为支柱，收入多为增值税，而增值税75%上缴中央、12.5%上缴省财政，留镇收入较低。 分到的钱太少,用钱的事太多。人员工资7000万元,公共安全近8000万元,环保9100万元,社保1.36亿元,医疗5000万元,“三农”7100万元,研发扶持资金6000万元……盛泽去年支出6.7亿元,财政赤字近1亿元,而今年赤字预计增加8000万元;张浦去年支出10多亿元,可用财力仅4亿元,即便通过土地出让收入弥补缺口,仍负债两三亿元;戴南去年可用财力1亿元,支出3亿元,今年可用财力增加5000万元,而支出增加了2亿元。 有限的钱做不了无限的事。4位强镇党委书记呼吁：改革财政分成机制，从中央到省、市、县都应让利乡镇，给强镇更多财力支持，否则，只扩事权不扩财权，机构、人员增加导致运行成本增加，镇财政负担更重，几年就会吃光家底。 中央6部委去年提出，加大对扩权强镇试点镇的财政支持力度。我省也要求，省市县要加大对试点镇投入，在一般预算收入分成比例、财政收入超收返还等方面，向试点镇倾斜。江阴以前年为基数，将新增可用财力的八成留镇，这样，徐霞客镇今年可用财力有望增加8000万元。李建炯盼望：财政分成拿了大头，不给钱就给政策，如，在试点期间，将新增财力按一定比例返还镇里，“我们发展好了，为外来人口提供就业机会及公共服务，就是对国家多做贡献。” 题解：按需配置发展资源 “吴江市领导曾提出：盛泽能不能设市，仍归吴江管？上面没答复。”李建炯所说的“镇设市”，浙江也想推行，同样未能如愿——县里不愿强镇设市独立，却愿“镇设市”仍旧县管，但“县管市”缺乏法律支持。 “镇设市”难行，但传递出强镇的核心诉求：叫“市”叫“镇”不重要，关键是赋予其运营城市的全部权力。中央要求，赋予强镇部分县级经济社会管理权限；我省提出，对20个国家及省级扩权强镇试点镇，按“权责一致、能放则放”原则，赋予县级管理权限。 当前，很多强镇离城渐近，离镇渐远。张浦核心城区已达20平方公里，早非传统的镇，已是规模不小的城，昆山将其规划为城市副中心，而盛泽，则被吴江定位为城市“双中心”之一。 从“镇”到“城”，呼唤改革行政体制，打破权责不对称、财权事权不对称，从“按行政层级”转向“按发展需求”给强镇配权配人配资源。李建炯说，“盛泽正在建设一个中等城市，但受制于镇的地位，两年只拿到50多亩地，怎么建设6平方公里的新城？”苏州市委副书记徐建明指出，应把强镇作为完整的城市，配置必需的管理权限。为了适应城市化发展，4个试点镇均提出“设立几个拥有县级管理权的局”。 “扩权强镇启动已有一年半，涉及多方面利益调整，注定‘好事多磨’。”沈晓明呼吁，从中央到地方，都要“真心放权，而且放到位”。徐海贤认为，在优先发展中心城市的前提下，打破行政体系与城镇体系重叠格局，理应充分赋权，把强镇的大脚从小鞋中解放出来，穿上合脚的“城镇化跑鞋”，更好更快地建设中小城市，但这必须服从人多地少的省情，服从实际需求，坚持集约发展、特色发展，避免复制县城，不搞“大而全”，防止盲目铺摊子、设机构，造成资源浪费。省委党校凌宁教授则提醒，强镇应将更多资源投向社会管理及公共服务，相应地，各地也应借鉴南京做法——淡化对乡镇的经济指标考核。(孙巡 高坡 苏文龙 李玲) |
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