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农村土地经营使用权抵押的枣庄模式
枣庄市山亭区成立土地合作社的模式满足了农民土地流转的愿望,用农民的土地折算股份,农户以所承包的粮田或果园作为资本,加入土地合作社,实现了规模化经营后收益仍归农民所有。同时,规定合作社中农民不低于80%,农民把土地流转给合作社,而不是给企业,有效规避了农民的失地风险。
2008年,山东省枣庄市山亭区徐庄镇村民张凯华等8户农民联合办起了山东省首家农村土地合作社。
土地合作社是一种农户自发组织、从事土地流转经营的合作社,据人行枣庄市中支副行长庞建敏介绍,这种新型农村经济组织的出现不是孤立的创新,而是城乡统筹和现代农业发展应运而生的产物,适应了农民自发的土地流转的需求。
“土地流转集中到合作社后,实行规模化经营,最需要的就是发展资金。”张凯华说,“近3000多亩地每年需要150吨化肥,购买农药也需要30多万元。”农信社的贷款给了合作社发展很大支持,自从合作社成立以后,徐庄土地合作社已经从枣庄市山亭区农信联社累计贷款120万元,而抵押物就是土地合作社从入社农户手中流转而入的土地。
农村土地使用权流转规范化以后,金融资金的跟进,为现代农业发展打通了一条路子,枣庄模式满足了农业生产规模化、资本化的需要。每年,全国各地来枣庄取经的人士络绎不绝。
“三农”融资再探新路
人行枣庄市中支货币信贷科副科长李志全说,枣庄模式的金融创新点在于,破解了农村抵押担保物不足的瓶颈,挖掘释放出社会融资潜能。
据了解,山亭区农民以种果树为主。但近年来,大批农村劳动力外出打工,留下的果园面积比较大,儿童和老人无法管理,许多农田甚至在家荒芜着,没人耕种。徐庄土地合作社注册成立后,留守在家的农民就把不用闲置的土地挂牌交易,流转到合作社集约经营。
目前,徐庄土地合作社已拥有394户社员、3540亩地。在张凯华给记者展示的合作园区示意图中,核桃园、板栗园等5大园区连成一片,板栗园面积达到972亩、桃园达到139亩。
该合作社拥有的农村土地使用产权证上则明确表明了各个入社农户的受让土地明细。就是这个证书成为了合作社获得贷款的关键。“农民唯一具有抵押价值的土地受土地制度制约,不允许抵押贷款。”枣庄市山亭区农信联社理事长蒋继宝说,但是流转后的合作社土地经营使用权可以作为抵押,同时土地合作社做为承贷主体,农户所有的土地变为一种资本。
“没有金融支持,土地产业化经营根本无法进行。”张凯华深有感触地说,以前5户联保解决不了资金需求。经过枣庄市普惠土地资产评估事务所评估,合作社的667亩板栗、83亩核桃园区确定未来2年的土地收益总价值为320万元,据此合作者顺利从农信社获得了贷款。
在资金瓶颈破解后,土地合作社的经营就突飞猛进。“原来单户种植打药、剪枝非常麻烦,果子品质非常差,经销商都不要,土地流转后交给种植能手规模经营,统一购买化肥、农药,不但降低了成本,还提高了产量和品质。去年板栗产量80多吨,一般单户在集上卖价格在1.8元到2.6元每斤,合作社种植的板栗在3.5元每斤以上。青岛、泰安的经销商都直接来订购,开始发展订单农业。”张凯华说,合作社经营收入除了交保底金外,多了的收入社员还能分红。
“四位一体”制度设计
徐庄土地合作社的土地使用经营权为什么可以作为抵押获得贷款?2008年9月,山亭区政府为合作社的280户农民确权发放了农村土地使用产权证,同时徐庄镇成立了农村土地使用产权交易服务所,负责土地流转过程中的产权申请登记、洽谈交易、合同签订等,规范了土地流转,破解了土地使用经营权的抵押瓶颈。金融机构以农村土地使用产权证为抵押标志,向土地合作社发放贷款。四位一体的制度设计规范流畅。
据张凯华介绍,徐庄土地合作社最好的土地一亩一个标准股,次一点的1.2亩一个标准股流转到土地合作社。合作社的地用两种办法来种,一部分承包给专业生产大户,以纯粹的租金方式获取收益。另一部分由合作社统一耕种管理,将纯收益的大部分按照农民入社的土地面积、地级、果树产出能力等进行按股分红,然后再从剩余部分中提取合作社发展公积金和风险基金。
正因为土地合作社经营权、土地园区承包使用权、收益权等产权明晰,价值可评,山亭区农信联社在办理有效的抵押等价的前提下,才可能对新开发投资项目发放铺底性流动资金贷款。而且贷款期限相对较长,根据合作社实际生产和投资周期进行安排,可以一次授信,周转使用。
除此之外,为充分降低风险,山亭区农信联社还对这种新生的贷款方式进行了风险控制设计。“我们以合作社所有土地的1/3作为抵押,土地使用年限的1/3作为贷款期限,以土地评估值的1/3作为抵押。”蒋继宝说,合作社作为贷款主体,在很大程度上降低了风险。
如果贷款到期后还不上,山亭区农信联社将申请法院对抵押的土地经营收益权进行处置拍卖,之前枣庄市中级人民法院已下发文件,对农村土地使用产权证的抵押权问题给予了确认,提供了法律依据。此外徐庄土地合作社还对农作物进行了全额投保,最高一亩地能保2000元,其中财政补贴80%,为贷款提供了又一层保障。
解决土地流转中的制度性难题
近年来,随着农村劳动力转换的步伐不断加快,加之部分农村老弱人群无力耕种土地,部分农民有转出土地的愿望;同时由于一些种田能手、农民专业合作社经济组织掌握规模农业、高效农业的种植和管理技术,有转入土地、实行规模经营、集约经营的强烈愿望。
枣庄市山亭区成立土地合作社的模式满足了农民土地流转的愿望,用农民的土地折算股份,农户以所承包的粮田或果园作为资本,加入土地合作社,实现了规模化经营后收益仍归农民所有。同时,规定合作社中农民不低于80%,农民把土地流转给合作社,而不是给企业,有效规避了农民的失地风险。
以流转后的土地经营使用权作为贷款抵押,活化了土地使用权原则,还原了农民土地使用权权能,凭土地使用产权证,土地合作社可合法、有效地到银行办抵押贷款,真正实现土地使用权价值和融资担保效能,解决了农业规模经营发展中资金不足的问题,有利于支持农业产业化进程。
不过由于枣庄模式仍在探索阶段,仍然有不少难题亟待破解。其中最大的难题是当前合作社土地使用权期限过短可能导致抵押权无法处置。“土地使用权抵押也被严格限定在3年有效期内,如果抵押人在合同期内不履行或不能履行债务,抵押权人面临抵押权的障碍。”李志全认为,因为抵押权到期后,土地承包经营权回复为原承包户所有,抵押权归于消灭。因此建议建立农村土地仲裁机构,在贷款权益追偿、抵押权处置等方面提供服务。
关于农村土地承包经营权或者乡镇、村企业的建设用地使用权抵押
《中华人民共和国物权法》第180条第1款第3项规定,以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵押。第183条规定:“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”用于农村土地承包经营的荒地的所有权属于农民集体所有或者国家所有依法由农民集体使用,乡镇、村企业的建设用地属于农民集体所有,以荒地的土地承包经营权或者乡镇、村企业的厂房等建筑物占用范围内的建设用地使用权抵押的,实现抵押权后,能否改变土地所有权的性质和土地用途?本条针对这一问题作出了规定。
为了保护我国农村集体土地,防止农业用地的流失,促进农村经济的发展,农村土地使用权的流转应当坚持土地所有权的性质和土地用途不变的原则。以荒地的土地承包经营权或者乡镇、村企业的厂房等建筑物占用范围内的建设用地使用权抵押的,实现抵押权后,未经法定程序,土地的所有权不得转移,仍归国家所有或者集体所有,也不得擅自改变土地的原有用途。
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