司法的首要职责是实施法律

司法的首要职责是实施法律

法制日报

发布时间：2013-09-11

 

胡云腾,教授、博士生导师。现任最高人民法院研究室主任、审判委员会委员

编者按

　　司法的功能作用是长期以来众说纷纭的话题,原因在于司法的功能作用因社会制度不同而异,因社会发展而不断改变。在我国现阶段,如何正确认识司法的功能作用,如何充分发挥司法在建设法治中国和维护公平正义中的作用,值得深入研究,以形成基本共识。自本期开始,本报约请最高人民法院研究室主任胡云腾法官从六个角度,就这一问题提出一些新的见解,敬请关注。

　　□胡云腾

司法机关实施法律的职能体现

　　实施法律是司法的基本含义和首要职责,也是各个国家和地区、以及各个时期司法的普遍功能。但是,司法机关特别是法院如何实施法律、实施哪些法律,则因各国法律和司法制度不同设计而定。在我国,司法机关实施法律的职能表现为多种情形。

　　一是执行式实施。即有些法律主要是由司法机关直接实施的,行政机关和其他社会组织,只能参与或者配合司法机关实施,不能视为法律实施的主体。如刑法和刑事诉讼法的实施,只能由人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关和监狱等司法机关进行。又如民事诉讼法的实施,主要是由人民法院负责,其他机关和社会组织也多非法律实施的主体。

　　二是监督式实施。即司法机关并非法律实施的责任主体,主要表现为依法对法律实施进行监督。如对于大量的行政法规而言,行政机关是法律实施的责任主体,司法机关主要负责依法对行政机关实施法律的情形进行监督。主要表现为:检察机关对行政机关依法行政进行法律监督,以及人民法院通过受理行政诉讼案件对行政机关的具体行政行为进行司法监督等。

　　三是保障式实施。即有些法律的实施主体主要是公民和社会组织,他们在实施合法行为的过程中受到他人非法侵害,向司法机关请求保护或救济的,司法机关应当依法加以保护或提供救济。如公民在行使婚姻自由权的过程中受到他人非法干涉,向人民法院申请排除的,人民法院应当依法受理。

　　四是引导式实施。即对于大量的社会性法律,公民和社会组织是实施主体,司法机关通过处理案件及其他司法活动,引导公民正确实施法律,严格遵守法律。

　　在不同类型的法律实施中,司法机关所发挥的职能作用和承担的法律责任是有区别的。对于直接由司法机关实施的法律,司法机关能够直接发挥职能作用,并对这些法律实施的效果承担直接的法律责任,如果给公民或社会组织造成损害的,司法机关要承担国家赔偿责任。而对于行政法律的实施,行政机关要承担直接的实施责任,行政机关不作为或者乱作为,给公民或社会组织的合法权益造成损害的,应当承担行政赔偿责任,司法机关承担的只是监督责任。而对于那些主要由公民和社会组织实施的法律,公民和社会组织主要承担法律实施责任,公民或社会组织实施违法行为,侵犯国家、其他社会组织或公民的合法权益的,必须承担法律责任。只有在司法机关怠于履行救济、保障或引导责任的,才应当承担不作为或者乱作为的责任。

司法机关应全面

把握法律实施的内涵

　　总起来看,法律实施的内涵丰富、外延广泛、主体多元,责任不同。促进和保障法律实施,不仅是司法机关的责任和义务,同时也是全社会共同的责任和义务。由法律定位和职能作用决定,司法机关既担负着保障和支持、监督行政机关依法行政的任务,又扮演教育和促进全民守法的角色。所以,司法机关在法律实施过程中的任务更重、作用更大、责任更大。为确保法律实施取得实效,切实把纸面上的法律变成现实中的法律、活生生的法律,司法机关应当全面把握法律实施的深刻内涵,不断增长实施法律的能力,大力促进和保障法律实施。

首先,要善于在党的领导下保障法律的全面实施。中国共产党是领导中国特色社会主义事业的核心,也是法治中国建设的核心。党领导人民制定法律,也领导人民实施法律；党是法律实施的领导核心,也是法律实施的第一责任人。因此,充分发挥司法的功能作用,坚定不移地推进法律实施,既是坚持党的领导的基本要求,也是党坚持依法执政的重要体现,更是司法机关为党承担法律实施责任的重要体现。要善于把法律中已经体现和蕴含的党的政策实施出来,使之成为管理社会、促进发展、维护稳定和保障人权的生动实践。例如,司法机关通过在民事案件中加强调解工作力度,在行政案件中加大协调工作力度,在刑事案件中加大刑事和解工作力度,就能更好地化解民间纠纷和官民矛盾,从而有力地贯彻党提出的构建和谐社会的公共政策。要善于把党在现阶段提出的司法政策实施到司法实践中去,使之在指导司法实践方面发挥重要作用。如司法机关通过贯彻宽严相济刑事政策,严格控制和慎重适用死刑的政策,最大限度地落实尊重和保障人权原则,最大限度地增进社会和谐因素,最大限度地减少不和谐因素,从而维护社会的长治久安。要善于将坚持党的领导和依法独立公正行使审判权有机统一起来,切实树立严格执行党领导人民制定的法律就是坚持党的领导的理念,坚持依法排除各种非法因素对公正司法的干扰就是对党的事业和人民利益负责的理念,坚持忠于法律实施就是忠于党的事业和人民利益的理念,理直气壮地坚持依法独立公正行使审判权。

其次,要善于在行政机关的支持下保障法律的全面实施。行政机关是法律实施的主要力量,实施法律的任务也最繁重。我国数以百计的法律、数以千计的行政法规和数以万计的行政规章与地方性法规,都要依靠行政机关贯彻实施,行政机关因此也拥有最庞大的执法队伍和最强大的法律实施资源。通说认为,既使在实行三权分立的西方法治国家里,在实行小政府大社会的社会环境中,在司法机关拥有很高权威的背景下,行政机关也是最为强大的执法部门,司法机关则是三权中最弱的部门,在我国更是如此。因此,如何发挥司法的职能作用,做到既能支持政府依法行政,又能监督政府依法行政,并且还能得到政府对公正司法支持,不仅是各个国家司法机关共同面临的挑战,而且更是我国司法机关需要深入研究的课题。我认为,正确处理司法与行政的关系,关键在于确立“三个相互”。

　　一是相互尊重。司法机关要尊重行政机关依法行政,在尊重的前提下依法对行政行为进行监督,而行政机关也要尊重司法机关依法独立行使职权,不宜以行政权力的优势地位干涉司法。

　　二是相互理解。我国正在建设的是后发的法治国家和市场经济国家,相比而言,行政机关承担的发展任务更重,面临的挑战和矛盾更多,无论是发展经济还是管理社会都不容易。司法机关只有理解这一现实国情,才能取得良好的司法监督效果。同样,由社会发展阶段所决定,我国正处于社会矛盾凸显期,大量矛盾纠纷以案件的形式涌入司法机关,人民群众对司法的需求日益提高,案子难办、事情难了是寻常现象,行政机关对此也应当给予充分理解。

　　三是相互支持。在我国,行政机关执法是为民,司法机关司法也是为民,只有相互支持,才能使人民利益得到实现。所以,司法机关应当支持政府依法行政,维护行政执法的严肃性和权威性,为政府依法行政提供有力司法保障。反过来说,司法机关更需要行政机关的支持和人财物保障,实践证明,只要行政机关大力支持司法机关建设,司法机关就没有解决不了的难题,司法能力和司法环境就会显著改观。总之,只有坚持三个相互,才能形成法律实施的强大合力,把国家法律实施到位。

　　再次,要善于引导公民和社会组织遵守和信仰法律。法治国家也好,法治社会也好,都需要人格独立、心理健康和法律意识深厚的公民群体,还需要坚持依法经营与依法活动的各类社会组织,这是法律实施最为伟大的社会力量,也是建设法治国家与培育法治社会的肌体。司法机关只有以公正高效严格的司法工作,才能为全体社会成员遵守法律树立榜样,司法机关只有以自己对法律的绝对忠诚,才能为全体社会成员尊崇和信仰法律提供精神食粮。中外法治实践证明,民众的法治意识和法律信仰都是在执法者和司法者的示范和引导下树立的,世界上从来没有出现过执法者、司法者水平普低而民众法律意识独高的现象。在我国,由于人情社会源远流长,传统法治精神资源非常匮乏,不少群众法律意识淡薄,遇事不找法,而去找关系；打官司只想赢,输了官司不仅拒不执行判决裁定,而且无休止的上访闹访等。近年来,这些问题不仅没有减少反而越来越突出。因此,司法机关要积极主动地引领、培育民众法律意识。这就要求司法机关在坚持依法公正办理案件,切实履行定分止争、维护社会秩序和社会稳定司法职责的同时,更加注意运用鲜活的典型案件,成熟的司法政策和司法解释,来展示遵守法律的效益,违反法律的后果,信仰法律的尊贵；并通过必要的司法宣传,培育、营造法治社会的氛围,不断促进和鼓励公民和社会组织遵守法律、信赖法律的自觉与习惯。

　　最后,只有全社会形成合力,法律实施才能确保有效和长久。法律实施犹如逆水行舟,不进则退甚至前功尽弃。实施法律不仅需要激情和热情,更需要耐性和韧劲。促进和保障法律实施贵在全社会的通力合作与长期坚持。从历史上看,许多良好的法律,都是由于无法长期实施而成为废纸,很多不错的法律制度,也是由于不能长期坚持而不了了之。所以,只能短暂有效实施的法律,最终不过是一纸空文,只能短期实施法律的社会,最终会沦为人治社会；而能够长期有效实施的法律,才是真正的法律,能够坚持长期坚持实施法律的社会,必然是法治社会。总结历史经验教训,不难看出,法律实施贵在决心,贵在合力,贵在坚持,贵在管理者带头,贵在司法机关教育引领,贵在发动和依靠群众。（责任编辑:赵颖）