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导语：2013年11月，中国驻日本使馆发布一则《关于开展侨民自愿登记的通知》。有人称这是“撤侨准备”、“开战信号”，官方则称将登记与近日局势联系为“过度联想”。“为保护侨民而登记信息”在国际法上属于“预防性领事保护”，有特定的限制和用途。 “为预备灾害登记侨民信息”的“领事保护预警”在《维也纳领事关系公约》无直接规定，是从《公约》第5条与第36条的领事权限衍生按此次中国官方的说法，登记在日本侨民的信息是为“在可能发生的自然灾害中给侨民提供协助”。这在国际上被认为是“领事保护”中的“领事保护预警”。此类行为在《维也纳领事关系公约》并无直接的明文规定，而是从《公约》第5条第1款：“领事职务包括：（一）于国际法许可之限度内，在接受国内保护派遣国及其国民━━个人与法人━━之利益……”和第36条：“为便于领馆执行其对派遣国国民之职务计：（一）领事官员得自由与派遣国国民通讯及会见……”衍生而出。 外交部门认为在外侨民受威胁，才会启动属于“预防性的领事保护”的“领事保护预警”而外媒猜测中国使领馆此次登记在日本侨民信息的动机，并非完全“联想过度”。“领事保护”一般是在派遣国外交部门认为派遣国国民的利益受到实际损害或有受损害的威胁时才会发生。“领事保护”包括两种类型。一种是派遣国或派遣国国民的利益已经受到实际损害，这时使领馆需要对本国侨民提供“处置性的领事保护”，还有一种是派遣国国民权益有受到损害的威胁，此时需要“预防性的领事保护”。在这种情形下，驻外使领馆和领事官员需要通过各种方式，预防、避免损害实际发生。具体来说，预防性领事保护包括领事保护预警以及其他形式的预防损害实际发生的措施。若外交部门不认为在外侨民受威胁，“领事保护预警”一般不会启动。 只有在能被在外侨民拒绝时，“领事保护”始能成立中国驻日本使馆此次《关于开展侨民自愿登记的通知》之所以属于“领事保护”而非国家行为，至关重要的一点是侨民可以自愿选择不登记。若无此条，中国使馆就不能声称此举是基于《维也纳领事关系公约》的“领事保护”。《维也纳领事关系公约》第36条第1款第1 项：“……派遣国国民与派遣国领事官员通讯及会见应有同样自由”。第3项：“……如受监禁、羁押或拘禁之国民明示反对为其采取行动时，领事官员应避免采取此种行动”。这说明派出国公民在“领事保护”上拥有与使领馆相对等的地位，有权拒绝或放弃领事保护。而战争开始前国家对公民的各种调派是国家公权力的体现，公民无法拒绝。 “领事保护”不是追究东道国的“国家不法行为”责任，而是只对派出国公民提供协助，所以更易被东道国所接受按国际法惯例，在“用尽当地救济”之前，派出国的公民只能享有“领事保护权”，而不享有“外交保护”。如前所述，在这一阶段他们可以决定是否放弃领事保护。而对于一般的外交交涉而言，也不以用尽当地救济为前提条件。因为“外交保护”针对的是“国家不法行为”，目的是追究接受国的国家责任。但领事保护不是追究责任，而是提供协助。这就决定了领事保护比外交保护更审慎，避免了国家间更多的激烈对抗。正如英国学者阿库斯特在《现代国际法概论》所指出的：“(用尽当地救济)最有力的理由是它使国家间的友好关系不致因为众多细小争端而受到威胁，因为指责一个国家破坏国际法是一件非常严重的事情。”所以领事保护更容易被东道国所接受。 “领事保护”只能在“接受国法律规章”范围内进行，“开战信号”属于“国家与国家”间的纠纷措置，已脱离国内法范畴虽然“协助侨民撤离危险地”也属于“预防性领事保护”，但此次中国登记在日侨民信息和“开战信号”很难说在国际法意义上属于同一件事。按《维也纳领事关系公约》第5条和第36条，“领事保护”只能在“接受国法律规章”进行。而“开战信号”、“战前准备”，已经脱离了接受国国内法范畴，进入了“国家与国家”之间的外交纠纷。这种一国对另一国的交涉，是主权国家间的立场、态度的执行，而非派出国公民在接受国法律框架内的民事处理。 “领事保护”是个人权利，与战争等国家纠纷无国际法上的必然关联国家间、政府间纠纷是在国际法层面上进行规制和救济，而个人不是国际法上的法律主体。但是领事保护则恰好相反，它主要在接受国国内法框架内进行救济，而个人是国内法上的主体，所以不需要将对个人的损害虚拟成对国家的损害。于是，国家的角色不再是法律程序的当事人，而只是协助者。因此 “领事保护”是为个人权利，与战争等国家纠纷无国际法上的必然关联。 包括预警与登记的“领事保护”不需满足“外交保护”的三个国际法前提，因此牵涉更少效率更高“领事保护预警”、“登记侨民/境外旅行者信息”被世界各国使团广泛使用，因为这种做法更少牵涉且更有效率。如果派出国政府为受损害的国民向接受国政府提出正式抗议、索赔、声索利益等，就属于正式的“外交保护”。国际法惯例中，实行“外交保护”必须满足三个条件。第一是本国国民的合法的人身和财产权利确实因所在国的“国家不法行为”而非私人行为受到实际损害。第二必须符合“国籍持续原则”，即受害人从受害日至抗议或求偿之日都必须连续不断地具有保护国的国籍，且不能具有侵权所在国的国籍。第三必须“用尽当地救济”。这是指当外国人在他国的合法权益受到损害时，必须采用当地法律所规定的一切救济方法和程序以获得补救，在用尽所在国国内一切可以利用的救济办法而仍未能获得补偿的情况下才能进行抗议或求偿。 |
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