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2001与1991《城市房屋拆迁管理条例》的不同

 灯塔的光芒 2013-12-09

《城市房屋拆迁管理条例》

★邓 雨

  城市房屋拆迁是城市建设和旧城改造的重要环节,涉及千家万户的切身利益,是一个“老大难”问题。最近,国务院第40次常务会议审议通过了新修订的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称新条例),将于11月1日起施行。这是一部适应新形势发展需要,进一步维护拆迁当事人合法权益的重要行政法规。与1991年6月1日起实施的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称原条例)相比,在立法指导思想、拆迁管理程序、法律责任等方面有了较大调整,更具操作性。可以相信,随着新条例的有效实施,拆迁管理不再“老大难”。

立法指导思想的调整

  新条例在第一条开宗明义将原先“保障城市建设顺利进行,保护拆迁当事人的合法权益”的表述改为“维护拆迁当事人的合法权益,保障建设项目顺利进行”,虽只是先后顺序的变化,却体现了立法指导思想的重大调整。原条例首先是要“保障城市建设顺利进行”,更多的是考虑政府组织的统一拆迁,以保证拆迁进度,在此基础上才考虑“保护拆迁当事人的合法权益”问题。新条例则要求首先要“维护拆迁当事人的合法权益”,并在此基础上“保障建设项目顺利进行”。

  与之相适应的,作为保护拆迁当事人合法权益的一个重要方面,法规对政府的角色进行了重新定位。新条例取消了原条例规定的三种拆迁方式中由当地人民政府组织统一拆迁这一方式,目的是把政府管理与市场行为剥离开,政府依法行政,管好政府该管的事情,建设单位则依法从事建设活动。此外,还取消了原条例第13条中“补偿、安置协议订立后,可以向公证机关办理公证,并送房屋拆迁主管部门备案”等规定,只在新条例第14条规定,“房屋拆迁管理部门代管的房屋需要拆迁的,拆迁补偿安置协议必须经公证机关公证,并办理证据保全”。这也体现了新条例促进政府职能转变的立法意图,遵循了政府对拆迁中属于民事关系的行为不干预原则。对于拆迁当事人之间的民事行为,应根据双方的协议,按照民法通则、合同法等法律加以规范。

界定拆迁人、被拆迁人的范围

  原条例界定的拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的“建设单位或者个人”,新条例则明确规定,拆迁人只能是“单位”,取消了“个人”的拆迁主体资格。这主要是考虑新形势下随着拆迁规模与所需补偿安置资金的不断扩大,“个人”作为拆迁人所隐含的拆迁补偿安置纠纷与风险也越来越大。作这样的明确界定,是为了更好维护拆迁当事人特别是被拆迁人的合法权益不受损害。

  原条例界定的被拆迁人包括被拆除房屋及其附属物的“所有人和使用人”,新条例只认“所有人”为被拆迁人。这样规定考虑有二:一是适应城镇住房制度改革的需要。近几年,我国城镇住房制度改革取得了很大进展,住房实物分配体制已经基本被住房货币化分配体制所取代,存量可售公房的70%以上已经销售给个人,商品房销售中个人购房的比例达到90%以上,城市住房的产权结构已经从原来公房为主体转变为个人拥有住房为主体。实行对房屋所有人补偿,就是适应了以个人拥有住房为主体的实际。二是有助于理顺货币补偿条件下被拆除住房的财产关系,保护房屋所有人的合法权益。近年来,许多城市实行拆迁货币化补偿安置,但有的城市将这笔钱的大部分给了房屋使用人,一些拆迁人甚至不征求房屋所有人的意见,直接与房屋使用人达成拆迁补偿协议,使房屋所有人的利益受到损害。实行对所有人补偿,可以保护房屋所有人的合法权益,有利于理顺房屋拆迁当事人之间的财产关系。

  当然,新条例在对房屋所有人进行补偿的情况下,也考虑了如何保障房屋承租人,特别是目前大约30%未售公房的承租人的利益。根据原条例规定,对于拆除出租住宅房屋应当实行产权调换,原租赁关系继续保持。这样规定,保护了承租人继续租住住房的权利,但同时却限制了房屋所有人选择补偿方式的权利。

  因此,新条例第27条第一款规定,拆除租赁房屋,被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的,或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的,拆迁人对被拆迁人给予补偿。这有两层含义:一是体现了对房屋所有人补偿的原则,保障了房屋所有人选择补偿方式的权利,即既可以选择货币补偿,也可以选择产权调换;二是设定了拆迁人对被拆迁人给予补偿的前提,即被拆迁人必须妥善安置承租人或者双方协商一致解除租赁关系,才能获得补偿。房屋所有人不能拿到货币补偿就置承租人于不顾。如果房屋所有人与房屋承租人达不成协议,为了保障房屋承租人的利益,在第27条第二款中进一步明确规定,双方达不成协议的,拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原承租人承租,被拆迁人应当与原房屋承租人订立房屋租赁合同。

补偿方式和标准的重大变化

  拆迁补偿方式单一、标准偏低是城市房屋拆迁工作中的老问题,新条例在拆迁补偿方式、标准上作了重大调整。

  原条例规定的拆迁补偿方式主要有三种:产权调换、作价补偿或者产权调换和作价补偿相结合。产权调换的面积按照所拆房屋的建筑面积计算,作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算。这样规定是与原先以实物安置使用人为主的情况相适应的。但对于房屋所有人来说,作价补偿的金额往往不足以在市场上购买相应的房屋。

  新条例第23、24条规定,拆迁补偿的方式可以实行货币补偿,也可以实行房屋产权调换。货币补偿的金额,根据被拆房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。实行房屋产权调换的,拆迁人与被拆迁人也应考虑被拆房屋的区位、用途、建筑面积等因素,计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格,结清产权调换的差价。这种调整,适应了各地推行货币化补偿安置的客观要求,为规范各地货币化补偿安置的做法提供了基本的法律依据。此外,新条例还同时取消了原条例将户口因素作为确定安置面积的标准的规定。

进一步规范拆迁管理程序

  新条例进一步规范了拆迁的行政管理程序,约束房屋拆迁管理部门的管理行为,以保护拆迁当事人的合法权益,对房屋拆迁许可证审批程序和时限(第7条)、延长拆迁期限的审批时限(第9条)以及达不成拆迁补偿安置协议进行裁决的程序和时限(第16条)等作了明确规定。对于一些涉及拆迁当事人合法权益,可能影响社会稳定的问题,新条例增加了若干条规定,要求房屋拆迁管理部门加强管理,如第11条第二款规定“被委托的拆迁单位不得转让拆迁业务”,第19条对尚未完成拆迁补偿安置的建设项目转让,第20条对加强拆迁补偿安置资金使用监督都新增了具体规定,使法规更具操作性。

充实完善了法律责任

  新条例在充实和完善法律责任,加大对违法行为的处罚力度方面也增加了相应的规定:一是对损害被拆迁人合法权益的行为规定了行政处罚。二是依据行政处罚法,对违法行为明确了处罚种类,加大了处罚力度,特别是在罚款幅度上作了明确规定。三是在第38条明确了城市房屋拆迁管理部门及其工作人员应承担法律责任的具体行为。如“违反本条例规定核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件的,核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件后不履行监督管理职责的,或者对违法行为不予查处的”等行为,较原条例中“玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊”更明确。

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