|
构建土地资源参与调控的政策工具体系 □ 秦 静 王燕东 张萌 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”。下一步市场在资源配置中要起“决定性作用”，“应该在完善社会主义市场经济体制上迈出新的步伐”。这就要求土地资源参与宏观调控更多的要运用经济手段，构建“市场主导、政府引导”的发展模式，按行政型和市场型两大类选取和构建土地资源参与宏观调控的政策工具体系。 行政型工具 行政指令。行政指令工具包括土地利用规划、审批制度和调控性文件，是实现《决定》中“加强中央政府宏观调控职责和能力”要求的重要手段。建议强化以土地用途管制为核心的土地利用规划制度，强化土地利用总体规划实施刚性，通过土地利用规划立法来确立规划的权威性和严肃性，依法“落实用途管制”。按照《决定》中“最大限度减少中央政府对微观事务的管理”的要求，国家应尽量减少对各地方的干预，所有土地利用严格按照土地利用规划执行，符合规划的一律取消用地审批，中央政府的重点是监督各地土地利用规划的执行情况，对不按规划执行的，追究一把手法律责任。 土地利用计划。当前按照年度进行指标下达的分配方式，与《决定》要求的“增强调控前瞻性、针对性和协同性”的要求不相适应。一是时间周期太短，无法保障“前瞻性”，二是地区差异性体现不足、分解过细和考核机制不合理等，无法保障“针对性和协同性”。建议在科学编制土地利用总体规划的基础上，以规划为框架，增强计划管控的灵活性，让地方政府能够根据本区域经济发展实际情况，灵活弹性使用计划指标。结合国民经济发展规划，将5年新增建设用地计划指标一次性给予地方政府，按照“总量规模控制的权力在中央，区域结构调整的权力在地方”的思路，改进年度用地计划指标管理办法，建立约束性指标年度考核制度、土地资源消耗指标考核制度。 土地准入政策。《决定》提出，“健全宏观调控体系”要“强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制”，土地准入政策是建立这一长效机制的有效调控工具。土地准入政策为了实现土地宏观调控目标而设置的供地条件，既可以与产业发展结合，禁止向产能过剩、低水平重复建设的产业供地，又可以通过限定投资强度、容积率、建筑系数等对区域内土地利用进行调控。目前国家层面上以产业用地目录形式表现的土地准入政策，由于产业用地目录更新慢，强制效果差，尚不能被用作调控工具。相比国家层面，地方出台的土地准入政策对区域内土地使用调控具有更强的调控作用，表现为具体的用地标准与门槛。与“行政指令”和“土地利用计划”这两个管制工具相比，土地准入标准的针对性和灵活性更强，而且地方操作空间也更大。从国家层面来说，可以根据整体经济发展情况，更新和完善用地目录，但目录不宜过细。 经济型工具 地价管制政策。土地价格是反映土地供求关系最灵敏的“晴雨表”，要发挥市场配置土地资源的决定性作用，最重要的杠杆就是地价。建议在应用价格工具时，应充分发挥省级政府调控主体的作用，让市场来决定。以土地资源供需总量平衡分析研究为基础，考虑人口、产业发展、土地闲置与集约利用情况等，明确住宅、商业、工业厂房等用地供需矛盾的焦点和原因。在房地产调控方面，如果是因为供应不足导致的房价高，那就增加供应；如果是因为需求旺盛，应按《决定》的要求，加快房地产税立法并适时推进改革，通过税收来调节房地产价格；对于商业用地，由于不涉及民生问题，可以充分发挥地价的杠杆作用；对于工业用地，虽然《决定》要求提高工业用地价格，但这只有当地方政府有足够的“财力”时，才会效果明显，建议可以有差异地提高工业用地价格，如对青海、西藏、新疆等不发达地区，如果企业可以带来稳定的税收，增加了就业，保护了生态环境，降低地价也是可行的。 土地税收政策。按《决定》的要求，下一步要完善税收制度。我国的土地宏观调控中涉及的土地税收包括土地占有（取得）环节、保有环节和转让环节的土地税三部分。下一步要大力发挥土地税收调节的杠杆作用，借鉴美国经验完善3个环节的土地税收制度，发挥税费的经济杠杆作用，将土地利用管制机制与开发相随的收费和税收政策关联起来，保证土地用途管制制度的实施。 土地出让收益分配政策。《决定》要求缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。将土地出让收益分配政策作为调控工具，改革土地出让收益分配方式是从源头遏制地方卖地冲动的最好办法。在具体操作中，在扣除各种成本后，可将土地出让收益全部上缴中央，建立土地收益储备库，并实行分账核算。地方按需申请，满足其合理的建设需求，同时可用于国家大型建设项目的农地征收补偿以及向中西部财政转移支付，以均衡调节土地财税激励，弱化各方拉升“土地财政”的不良冲动，促进土地资源的均衡利用。 |
|
|
