上海是一个不一样的旅游城市，它不具有我们印象中一个经典旅游城市应有的特征：像北京、西安那样悠久的历史、引人入胜的古迹;或是像桂林、三亚
那样旖旎的风光、鬼斧神工的山水……问一百个游客，会有一百零一个上海，它是一个消费的城市，这里有世界顶级的商业设施，也有僻静小街上特色的小店，最新
的商品和消费样式与国际同步呈现;它是一个活动的城市，全年举办着无数场会议展览、赛事节庆，城市每天都上演着缤纷的时尚展示、文化演出;它是一个融合的
城市，融汇着古今东西的文化、建筑、艺术，汇集着全球的美食和各色人等;它是一个有水的城市，同全球最吸引人的城市一样，这里充满了水的柔情妩媚，坐拥江
河湖海、江南古镇、楼光水色，就有了动静、俯仰的变化;它是一个便捷的城市，拥有各种住宿设施，四通八达的市内公共交通，信息服务与邮电金融服务十分便
利;它是一个辐射的城市，拥有两个国际机场，蛛网般的轨道和高速连接起长三角世界第六大城市群、蓬勃发展的中国和整个世界;它是一个充满机会的城市，每个
走近它的人都能感受吸引，看到梦想……多元多色、多样多彩，正是上海这座城市旅游的优势和吸引力。
一、上海都市旅游发展瞄准世界著名旅游城市
上海从建市以来，不断吸引着来自全国和世界的游客。到1997年，上海旅游业经过多年的发展，已经成为上海市的新经济增长点，第三产业中重点发
展的行业之一。就在这一年，上海旅游业发展明确定位为充分利用人文资源和经济中心城市资源的优势，充分发挥城市新景观的作用，充分发挥城市的综合服务功
能，发展都市型旅游。
经过十多年的努力，上海旅游业综合实力不断提高，旅游市场不断扩大，产业融合不断深化，旅游产品持续涌现，旅游公共服务体系正在建立，旅游法制
和标准化建设加快推进，旅游促就业、增消费等民生功能日益显现，长三角区域旅游合作全国领先。旅游业的产业地位空前提升，从现代服务业的重要支柱跃升至国
民经济的战略性支柱产业。
2012年，上海全年接待入境游客800万人次，外汇收入55.82亿美元，接待国内旅游者2.5亿人次，国内旅游收入3224.39亿元，旅游产业增加值1497.68亿元，占全市生产总值的7.5%。
今天,上海旅游业的发展目标是：将上海打造成为魅力独具、环境一流、集散便捷、服务完善、旅游产业体系健全、旅游产品丰富多样、旅游企业充满活力的世界著名旅游城市。
二、上海旅游业发展面临的困难
我们也要看到，上海旅游业虽然有了快速的发展，但和纽约、巴黎、伦敦、东京、香港、新加坡等世界著名旅游城市相比，还有不小的差距，大体上香
港、新加坡接待的国际游客和外汇收入相当于上海的2倍，巴黎、纽约、伦敦接待的国际游客和外汇收入相当于上海的3-5倍。上海离建成世界著名旅游城市，还
有不小的距离。在繁荣的背后，当前上海旅游业发展面临着巨大的挑战。
一是产业空心化的担忧。(1)传统旅游产业成长乏力，新兴旅游业态还难以成为产业支柱。在我们熟悉的上海旅
游产业门类中，传统旅行社业难以长大，不仅难以承担旅游产业核心的重任，连产业纽带的地位也岌岌可危;旅游住宿业和交通业盈利能力下降，产业自我更新与创
新能力受到抑制，遭遇成长的天花板;旅游景区(点)老化，体量小、布局散，已经不适应大客流休闲时代的到来。在我们近年大力发展的旅游新兴业态中，无论是
商务会展、文体娱乐，还是邮轮、房车等，都还处于大力投入的培育期，无论从产业规模、能级，还是利税贡献上，都还难担产业大任。(2)产业链中低端部分向
外流失，高端部分还没有大量积聚。当前，上海的旅游市场已经充分地对外开放，大量的外地旅游企业进入上海参与组团、地接等旅游基本业务，而且份额有不断增
大的趋势。另一方面，旅游的跨国公司、品牌集团、快速成长型企业在上海的集聚度、优势并不明显;旅游规划设计、商务会奖、开发批发、咨询管理、金融保险等
现代旅游服务企业没有形成有分量的产业集群，曾经领先的网络旅游企业也有让北京等地超越的趋势;旅游投资、装备、用品、信息等要素交易市场不发达。(3)
政府的产业调控能力不足。管理得到的部分旅游产业在不断萎缩，新生的旅游产业管理难以覆盖，众多的产业领域处于自生自灭状态。例如旅行社业，政府管理得最
多，但在产业中的份额越来越低，而作为都市旅游产业方向的商务会展、网络旅游等却因为部门分割，得不到政府的大力扶持。
二是旅游公共服务碎片化的担忧。(1)尚缺乏对旅游公共服务的深入思考和整体设计。在中国，旅游从一种奢侈
型消费到成为人们的一种生活方式，变化得太快、太迅猛，甚至“旅游公共服务”这个概念从上海率先提出到风靡全国，还不到十年时间。此前，旅游服务是在相对
封闭的环境中提供，今天，旅游公共服务似乎在城市中无处不在、无时不有，在市场与公益、旅游公共服务与社会公共服务之间让人思虑纠结。因此，从上海到全国
旅游公共服务建设都是摸着石头过河，对于旅游公共服务的内涵、外延、职能设计、组织设计等都没有一致的认识。(2)现有旅游公共服务建设相互分割，没有发
挥整合作用。因为不同旅游公共服务项目的建设、管理主体不同，公共服务机构的性质不同，不同旅游公共服务之间处于分割状态，信息不统一、功能难互动。例如
上海的旅游咨询中心限于自身公益服务的机构性质，只能咨询，不能预订上海集散中心的旅游票，旅游公共服务止步于游客市民需求的最后1米，没有形成旅游公共
服务“1+1>2”的协同效应。(3)单项的旅游公共服务建设速度跟不上社会需求的增长。因为当前上海的旅游公共服务建设基本上依赖政府的公共财政
投入，还没有形成良性的多元投入、公益服务、市场操作的投入运行机制，公共投入的“十投九不足”造成当前上海的旅游公共服务网络分散、弱小的现状，没有达
到一定的规模，或者成长的速度赶不上需求的增长，反而造成了一些旅游公共服务机构受到社会逆淘汰趋势的威胁，像上海旅游咨询和集散中心就面临这样的危机。
三是旅游行业管理应急化的担忧。(1)缺乏日常行业管理的法规、机制、手段和常项工作。旅游行业管理可以依
据的国家和地方法律法规较少、等级不高，传统旅游产业门类覆盖不够，新兴旅游业态更是空白。上海自从实行文化综合执法后，旅游行政管理部门的处罚权也已经
外移。像信息共享、联合检查等管理机制受不同部门各种因素制约，难以长期固化。(2)缺乏覆盖全行业的信息网络、物理监管手段和日常化管理队伍。投入少、
装备差，编制少、人员缺，难以应付旅游市场不断扩大的现实。因此，旅游行业管理更像是应急管理，疲于奔命。
四是旅游人力资源低端化的担忧。(1)一线员工待遇低、流动快、培训少，导致整个行业服务水平低端徘徊。上
海旅游行业普通员工薪酬水平已经从改革开放之初的高高在上跌落到倒数一二，吸引不到高素质的员工和管理人员，只好牺牲服务水平。(2)管理人员培养拔苗助
长现象严重。因为缺乏高素质的人才基础，激烈的行业竞争导致“矮子里面拔将军”成为常态，大量还不完全胜任的人员被提拔到高一层的管理岗位，导致行业的整
体管理水平下降。
三、上海都市旅游发展面临整合提升的新阶段
1.从国际旅游业发展的趋势来看
国际旅游业重心东移的趋势加快，上海作为太平洋西岸的重要旅游城市，要看到国际旅游业发展的趋势，勇于推动和承接国际旅游业的产业转移，提高自
身旅游业的规模和能级，增强国际竞争力。上海周边2-300公里范围内是中国经济最活跃的区域，居住着上亿成熟富裕的消费者，这几乎是世界上最大的区域旅
游市场;在这里成长起来的锦江、携程、春秋、如家都有可能成为本领域内最大的旅游服务企业;在这里，4D电影、旅游电子消费等最新的旅游服务和消费样式与
世界同步;迪士尼、大型旅游综合体等最吸引人的旅游项目不断落户;会展奖励、节庆赛事、邮轮房车等最活跃的旅游产业群不断壮大……这些都是上海赶超世界上
老牌旅游城市的优势条件。
2.从中国旅游业发展的趋势来看
上海要顺应国内旅游业发展的趋势，不断提升上海都市旅游的核心竞争力，继续保持在全国旅游业中的领先地位，发挥辐射带动作用，融入长三角，服务
全国，巩固全国旅游中心和枢纽城市地位。根据国际经验，一个区域旅游市场最终只会形成一两个枢纽型旅游中心城市，从这几年的趋势看，上海在国内旅游城市处
于领先地位，但也面临许多城市的有力挑战。上海要善于发挥和保持自己的先发优势，通过建设集航空、高铁、高速、邮轮等于一体的便捷现代的国际交通枢纽，大
容量、快速的市内旅游交通体系，现代化、高效率的城市旅游交通衔接、调控、管理体系，建设区域旅游集散中心;通过发展旅游产业链经济、总部经济，网络和国
际化经营，产权和要素交易，打造区域旅游产业和运营中心;通过做大做强旅游教育培训、科研与交流、信息与传媒、质量与标准认证，建成区域旅游人力资源和旅
游文化中心。
3.从上海城市发展的客观规律来看
加快发展旅游业是上海建设国际化大都市的基本要求。旅游业是国际化大都市的重要城市功能，是大都市服务经济的重要部分，是城市的重要魅力所在，
是城市吸引力的体现。旅游是城市经济环境的重要组成部分，体现着城市的活力，展现着城市的形象，吸引人才、资金、信息、科技的汇聚，城市越是发达，越是须
臾不能离开旅游业提供的高质量城市服务。制造业是城市的实力，旅游业是城市的魅力。旅游业是城市文明程度的标杆，也是城市吸引力的标杆。国际上的经济大都
市也大都是世界著名旅游城市。
加快发展旅游业是上海建设“四个中心”，实现“创新发展、转型驱动”的必然选择。旅游业为产业实现价值，都市旅游业属于生产型服务业，帮助实现
并提升一二产业的价值，旅游业还将填补传统制造业离去的重要空缺。消费创造产业，都市旅游的特点还在于总是吸收最新科技的成果，运用、整合城市资源，创造
出新的消费空间，是城市发展源源不断的动力。旅游的消费对物资资源的消耗少，有利于文化资源的保护和永续利用，有利于上海节能减排、低碳环保的发展选择。
加快发展旅游业是上海建设“幸福城市”的重要手段。旅游业是创造幸福感的产业，很容易让市民和游客在物质与文化的消费过程中产生普遍的幸福体
验。旅游业有助于实现城市的充分就业，在上海，每平方公里土地如果发展二产可以带动6千人就业，如果发展三产可以带动3万人就业，而且旅游业对于解决青年
人首次就业和低教育群体充分就业具有重要意义。旅游业也为城市郊区等不均衡区域实现追赶战略提供了一种可行的道路。原来导致不均衡的原因和差异性，在旅游
发展中可以转化为追赶的优势。
(作者单位：上海市旅游局政策法规处) | 
