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随着我国城市化、现代化发展步伐的加快，城市已逐步从以市政建设为主转向功能开发为主的深刻变化，“建管并举、加强管理”，建立规范化、科学化、法治化管理体制机制已成为当前面临的紧迫课题。本文旨在通过对城市管理的体制机制瓶颈问题的原因分析，提出加强城市管理相应的对策建议，供相关部门决策参考。 一、当前城市管理与现代化城市管理存在的主要差距 当前我国城市管理体制由于受到思想观念、体制机制等诸多因素的制约，与现代化城市管理要求还存在较大差距。 1、城市管理的综合效益有待进一步提高。近年来，无锡市在经济、社会、环境协调发展方面付出了很大的努力，但在对城市人口、资源、环境等管理方面与先进行列相比仍然存在薄弱环节。如：环卫方面，列入国家和江苏省考核的25条河道37个监测断面总体上达标率仍偏低；城乡河道水质仍存在黑臭现象。基层部门环卫意识还比较淡薄，在制定发展规划和政策时，仍没有把环境承载力作为基础。人口方面，中心城区人员密度过高，城郊人员相对偏低；外来流动人口逐年增多，与人口总量控制之间的矛盾十分突出，由此对就业、社会治安、卫生防疫等带来实际困难，等等。 2、城市管理的能力建设有待进一步加强。在城市管理环节上，一方面，一些部门在规划编制、项目确定以及人财物等资源配置中，仍然表现出重建设、轻管理的传统惯性；另一方面，对作为城市管理宏观控制手段的中长期城市管理规划目标没有得到强有力的重视。在城市管理体制上，部门分割带来的体制弊端以及市（县）区管理体制的多种模式，尽管各自份内的工作也许是尽责的，但却不时导致城市管理综合效益的顾此失彼，很大程度上造成城市管理的高成本、低效率。如：河道管理涉及到水利、环保、环卫、交通等多个部门，造成九龙治水、各自为政的局面。又如，在城乡结合部位、在区与区的交界处往往形成城市管理的空白点或盲区，等等。在城市管理的手段上，虽然在推进数字化城管方面作出了很多探索，但与国际现代化城市相比还有相当大的差距；在推进法制化进程特别是促进政府机关本身的知法守法和依法行政方面以及政府的管理职能与经济职能相分离等方面还存在很多薄弱环节。 3、城市管理的方法思路有待进一步转变。重建设轻管理的传统观念在一定范围内依然存在，在抑制或减少城市管理的源头上方法不多。表现在花较多的财力、物力和人力去应对不断发生的城市管理问题，而花较少的力量去探究问题产生的原因以实现根本意义上的整治。 二、原因分析 1、城市管理的对象还不够明晰。从城市可持续发展的角度看，现代化城市是一个由经济系统、社会系统、环境系统组成的复合系统，它同时进行着经济再生产、人口再生产和生态再生产，城市在这三种再生产中分别产生经济效益、社会效益和环境效益。因此，现代化意义上的城市管理是一个综合概念，它包含了城市经济管理、城市社会管理、城市环境管理三个方面。城市管理的任务就是要解决城市在经济、社会、环境方面表现出来的追求目标与当前现状之间的强烈反差即通常所说的各种各样的城市问题。而我们目前城市管理的对象主要集中在对城市市容的整洁上，而忽视深层次的经济和社会等环节的管理。同时城市管理的内容是综合的，它的重点随着发展阶段的改变而有所变迁，因此，在城市管理中需要采取重点突破的协调发展战略。 2、城市管理的长效机制还不够系统。城市管理包含设计阶段的规划管理、实施阶段的建设管理、运行阶段的功能管理三个环节，它们相互影响和相互支撑。目前，无锡市还局限于以突击方式解决问题为主的后果导向的城市管理模式，还没有真正从源头上抓好城市管理的中长期发展规划、功能开发的最佳管理模式。因此城市管理既要注意将规划、建设、运行三个环节构成系统，又要重点加强城市运行管理的研究和实践。 3、城市管理的主体不够多样。目前无锡市的城市管理在很大程度上还只是政府单方的行政行为，具有较大的强制性和不可抗拒性，加上配套的政策法规还不够健全，依法行政成为一大难题，往往出现管不好、管不了的情况。而现代化的城市管理从社会系统工程的角度出发，要求城市中包括政府机构在内的各类组织和社会成员都发挥管理主体的作用。 4、城市管理的手段不够丰富。无锡市的城市管理从目前来看还仅限于行政执法，“以罚代管”、强制性执法现象比较突出，缺乏必要现代化、信息化和人性化的管理手段。随着城市功能的逐步放大，非技术、非工程的手段在城市的运行管理中日益发挥着主导作用。现代化的城市管理不能采取以往那种以单一的行政手段包打天下的做法，而是需要将行政的、法律的、经济的、教育的诸种手段进行综合运用。 5、城市管理的体制机制不够完善。目前，无锡市辖区城管体制较为复杂，存在一个城市五种城市管理体制现象，同时部门与部门间管理职能交叉重叠，是导致综合管理效益偏低、能力建设效果不明显的主要原因。而一些发达国家的城市管理体制则比较完善，部门与部门间职责明确，减少了行政层次，提高了工作效率。如新加坡的城市管理体制： 新加坡中央政府即城市政府，政府直接管理城市各职能部门，仅14个之多。各机构分工合作，统一协调，缺少官僚主义和相互推诿，他们都用企业的经营指导思想——市场营销观念来指导自己管理职能的运行和操作，从而形成高效率的决策和科学的管理机制。其中，国家发展部处于特殊重要的位置，行使着引导和控制城市建设和合理发展的综合职能。 三、推进城市管理体制机制改革的几点建议 加强城市科学、长效管理的任务繁重而艰巨，迫切需要加速推进新一轮城市管理体制机制创新。为此，特提出如下几点建议： 1、进一步转变城市管理理念。一是加大原因导向的城市管理。就是把城市管理的重点放在针对问题产生的根源上，牢固确立源头预防的思路，逐步建立城市管理的长效机制。如把城市管理和环境建设的内容纳入国民经济和社会发展的总体规划；又如依托“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体系，实现管理重心下移，探索并建立“政企分开、管养分离”的城市管理机制，切实从源头上抓好城市管理。二是在发展中不断完善。城市管理与城市发展是相辅相承的，城市管理的好坏直接决定既有设施的价值和作用，同时发展不足的矛盾也需要管理上的举措来缓和。与发达国家的城市相比，我们的城市管理很大程度上受到发展不足的制约。因此，不仅需要从管理方面（如体制机制转变以及市民素质提高）祛除城市问题的产生条件，更需要继续从发展方面（如发展不足或发展不当）为城市管理提供物质基础。三是全面梳理部门职能。不断加强对城市管理部门职能的全面梳理，该归口的归口，该合并的合并，并坚持“费随事转”原则，对一些切实需要综合管理的范围，建立联席会议制度，加强沟通协调，从而改变相互分离、推诿扯皮的政策与体制，建立以综合决策与协调管理为特点的城市管理模式。 2、进一步加大城市管理体制创新。城市作为人员、物流、空间、信息等相互聚集的复杂系统，其结构和功能具有整体性和不可分性。为促进以长效管理为导向的城市发展，需进一步健全上下衔接、左右联系的城市管理网络，加速推进政府行政管理体制改革，不断加强城市管理体系建设。一是确立以对象为导向的城市管理原则。由于城市管理在纵向上涉及到不同的层面，因此不宜笼统地强调“以条为主”还是“以块为主”，而是应该以对象为导向确立相应的管理原则，充分发挥区县、街道（乡镇）参与城市管理的积极性。二是加快政府职能转换。改变重建轻管理现状，把政府的职能真正转移到城市管理上来。必须正确处理好“三个关系”，即正确处理好管理和运作的关系。如城市规划、环境保护、城市管理中长期规划和法制建设，要强化政府职能；物业管理、公共绿地、环卫保洁等具体动作，则要依靠市场机制和社会机制来配置资源，更多地依靠营利性组织和非营利组织进行委托管理或授权管理。正确处理好直接和间接的关系。要改变以往对命令管制等直接手段的过多依赖，更多地转移到依靠财政、金融等经济杠杆，转移到依靠专业化水平较高的行业协会等社会中介组织进行间接管理上来。正确处理好退出和培育的关系。一方面可以通过社会机制和市场机制来完成的事情，政府不应该包揽；另一方面政府该承担的社会责任必须坚决管好，同时培育和健全社会机制和市场机制，为他们介入城市管理营造好的环境和提供好的服务。三是加强城市长效管理的投资保障。切实扭转以往城市管理资金投入与城市建设资金投入不相协调以及在突击整治上花大钱而在日常预防上花小钱的状况，逐步提高政府在城市运行管理方面以及体制基础建设方面的投入。特别是在强调管理责任下移的同时，按照“费随事转”原则，利益机制相应下移，确保管理重心下移的实际效果。同时必须建立以政府为主体的多渠道资金投入机制，包括接受社会捐助、企业捐助和市民捐助以及国外方面的资助。 3、进一步完善城市管理综合执法机制。建立充满活力的综合执法系统是城市综合管理模式的必要组成，也是实现长效管理的重要前提。因此必须加强城市管理的综合执法，实现执法机制从专业性为主向专业性与综合性相结合、重在综合执法的转变。一是完善城市管理的政策法规。虽然目前我国在城市管理方面出台了一些政策规定，但随着新情况新问题的不断涌现，伴随而来的执法不规范，执法无依据时有发生。因此建议相关部门加快城市管理的相配套政策法规制定工作，特别是根据建立城市综合管理模式和加强城市综合执法的需要，抓紧做好现有法规不适应部分的调整清理工作。对于不适应城市管理综合执法的内容，该增补的增补，该修改的修改，该废除的废除，从而形成覆盖城市管理各个方面、相互衔接的法规框架。相关部门应把城市管理各职能机构的责权利重新进行匡定，依法将城市管理部门中可综合的内容及执法空间，授权给区县和街道综合执法管理部门及执法队伍。二是健全城市管理的综合执法网络。按照“两级政府、三级管理、四级网络”的原则，着力健全市、区、街道或乡镇三级综合执法管理网络。基层按照“条块结合、以块为主”的原则，实行城市执法重点下移，强化城市街道（乡镇）一级的综合管理职能，并增加执法人员以扩大力量。着力加强城市综合执法系统的统一性，不断畅通行政执法渠道，统一指挥、统一调度、统一协调，确保上下衔接，不打乱仗，充分发挥城市管理系统的综合功能效应。实行弹性的工作制度，将城市综合执法放在工作难点和重点时段上，实行全方位、全天候的城市综合执法管理。三是积极探索“越位”执法模式。对一些城乡接合部、区县交界处等无照商贩集聚区管理执法的老大难问题，可积极探索“越位”执法模式，即由所在地区的相邻区县或街道的执法部门将针对城乡接合部地区存在的违法行为，每月开展定期或不定期的联合整治行动，包括取缔无照商贩和占道经营，规范街巷广告牌匾，拆除违法建筑，清理门前堆物堆料。另外，双方也可根据本单位情况进行单独执法，并依据城管执法相关规章条例，可越界50米执法。四是积极打造一批高素质的综合执法队伍。实行社会公开招聘，本着政治要强、文化素质要高、年龄要轻的原则录用行政执法人员；加强执法人员法规政策培训，着力提升执法人员依法行政能力，自觉做到文明执法、和谐执法。 4、进一步完善全社会参与的运作机制。对于城市管理现状，必须着力构筑政府引导、社区整合、居民参与为内容的一体化、网络化的管理体系。一是优化以政府为引导的推动机制。充分发挥街道办事处在城市综合管理中的基础性功能，打破现有“条线管理，一统到底”的做法，各纵向条线的触角延伸到街道，通过街道“块”进行横向功能整合，保证以政府为主导的行政性管理落到实处。二是建立以人为本的工作机制。从城市构成的部分弱势群体的生活状况出发，从满足于社区居民的生活需要出发，逐步规范街道、小区等居民集聚区的摆摊设点行为，可制定《城市摆摊设点行为导则》，经市、区部分路段、社区市民同意，合理设置部分便民类摊点，提出工作时限和要求，既方便了群众生活，也提高了部分困难群体的收入。三是完善社区自治的管理体制。完善以社区为基点的管理体制，着力加强两个方面建设和管理。一方面是政府条线的行政性管理，以社区为基点，在块上得到有机融合和落实，形成对所在地区进行管理的合力；另一方面是在辖区内的相关团体和各类企事业单位，必须增强对社区认同感和归属感。四是不断提高居民参与管理的积极性。社区居民委员会、业主委员会、物业管理机构、社会中介组织是社区管理的重要力量，要把他们纳入到“小政府、大社会”的管理体制建设中。建立以居民为核心的参与体制，重点是建立居民参与群众性组织的制度，居民志愿参与社区服务的制度，居民与社区各类组织之间沟通协调的制度。充分发挥公众参与城市管理的积极性，建立社会市民与管理部门之间上情下达、下情上传的交流机制，如设立城市管理投诉热线或信箱，城市管理主要领导接待日，充分听取群众的意见和呼声，及时完善修改相关政策规定，积极推进听证制度在内的政务公开和管理民主化，提倡公众对城市管理从决策、实施到监督的全过程参与。 5、进一步加强对城市管理的理论研究。城市管理涉及面广、矛盾突出、工作难度大，并随着城市发展的日益深化，城市功能的不断提升，新情况新问题将层出不穷，需要我们不断加强对城市管理体制机制的理论思考和研究。一方面不断加强现代化城市管理的理论研究。必须重点阐明城市长效管理的理论内涵和操作机制，在弄清城市问题产生的经济社会原因、体制机制原因、市民行为原因等的基础上，真正使得城市管理能从突击整治、治标为主转向标本兼治、重在治本。以国际上先进大都市作为参考系，逐步确立城市现代化管理和城市综合竞争力的理论内涵和判断标准，为城市未来发展提供借鉴和指导。逐步完善群众参与的科学的城市管理指标考核体系，研究和设计一体化、有国际意义的综合目标和考核标准。另一方面着力打造现代化城市管理信息化平台。必须建立高度信息化的技术平台，实现城市管理从被动向主动、局部向整体、短效向长效、定性向定量的转变。不断加强城市管理信息化的基础建设，创造一个畅通高效的城市信息网络环境。加强与城市发展和管理相关的信息资源开发，提高数据输入、图形加工、信息汇总、综合分类的水平。
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