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（本文为省财政厅下达的2013年财政经建课题）
财政环保资金是财政专项转移支付资金的重要组成部分，随着中央、省和地方各级政府对环境保护工作重视程度的逐步提高，各级财政安排的环保资金呈逐年递增趋势。如何优化资金分配与使用秩序，提高财政环保资金使用绩效，已成为各级政府和社会各界共同关注的问题。本调研报告拟结合黄冈、咸宁、鄂州和沙洋等“三市一县”近三年财政环保资金的分配与使用情况，提出加强管理、提高绩效的相关政策建议。 一、财政环保资金政策管理与分配使用的现状 一般来说，广义的财政环保资金包括各级财政安排的环境治理、生态修复、管网建设、垃圾与污水处理等诸多涉及环境保护方面的专项资金，本调研报告所称的财政环保资金是狭义的概念，特指由环保部门负责项目管理、财政部门部门负责资金管理的专项资金。近几年来，关于环保究竟是中央事权还是地方事权的争议一直在继续，在社会各界呼吁中央对地方增加一般转移支付、减少专项转移支付的舆论氛围中，地方政府、专家学者和各级人大代表、政协委员都有一个共同的心声，就是希望中央政府进一步加大对环境保护的投入，跨区域保护和调节生态环境，以中央集权统筹掌控环境保护工作。有鉴于此，我们回顾过去几年中央和地方各级财政环保资金的分配与使用情况，对管好逐年增长的环保资金、提高资金使用绩效，具有十分重要的意义。 1、现行财政环保资金分配与管理的主要政策。 从目前的项目管理体制看，中央和省级财政环保专项资金申报实施的是主管部门负责制，即环保部门负责组织项目的申报和审核，市县财政部门仅参与文件会核，中央和省级财政部门在一定程度上参与了项目评审与核查，但资金的分配由环保部门主导，项目实施由环保部门负责，各级财政部门承担资金拨付与监管的责任。2008年以来，为切实加强财政环保专项资金管理，中央和省级财政部门会同环保部门制订并印发了一系列资金管理办法，基本上是一项资金一个办法。财政部2007年5月以财建[2007]112号文下发了《中央财政主要污染物减排专项资金项目管理暂行办法》，2009年以财建[2009]165号文下发了《中央农村环境保护专项资金管理暂行办法》。湖北省政府早于2004年11月以鄂政发[2004]56号文印发了《湖北省省级环境保护专项资金管理暂行办法》，省财政厅2010年10月以鄂财建规[2010]12号文印发了《湖北省农村环境连片整治示范资金监督管理暂行办法》。市县各级财政部门依据要求对重大环保专项资金如农村环境连片整治专项资金，也出台了管理办法或实施细则。对一些具有创新意义的项目，如排污权交易等，省财政厅和部分市县出制订了相应的管理办法。这些政策的出台，对资金分配和管理起到了积极作用。 2、2010-2012年实施的主要项目和资金安排。 2010年以来，在中央和省级财政的大力支持下，我省环保项目布局由点及面，环保资金规模由小到大，项目涉及主要污染物减排、农村环境连片整治、重点污染源监测、重金属污染防治和环境执法能力建设等多个方面。据不完全统计，2010-2012年被调查的“三市一县”共接受中央和省级财政环保专项资金74274万元（见附表）。 2010-2012年“三市一县”中央和省级财政环保资金统计表
（说明：表中数据由“三市一县”财政局经建科统计，或有不准确之处） 从统计情况看，资金总额中，中央资金约占75%，省级资金约占25%，前者约为后者的3倍。中央和省级财政环保资金的分配是比较切合地方人口总量、环境保护和经济发展实际的，课题组曾试图统计地方财政安排或配套的环保资金，但由于统计口径和范围的原因，获取的数据难以准确反映实际情况，在此未予列出。目前，地方财政对中央和省级财政环保项目的配套，重在农村环境连片整治项目和城市环境整治项目，对环保执法能力建设也有部分配套，对其他项目则基本没有配套。 3、财政环保资金使用管理的基本成效。 课题组认为，回顾过去三年“三市一县”环保专项资金的使用管理情况，主要有四个方面的成效：一是环境执法能力有效增强。在中央和省级环保专项资金的带动下，市县环保机构的基本建设、经费保障连上台阶，对国控重点污染源运行监测有专项经费，环境监测设备、执法车辆已经武装到较高水平。二是农村环境连片整治工作深入人心，影响较大，带动了部分涉农项目资金的整合，并引起了各级政府对农业污染源治理的高度重视。三是城市环境污染的综合治理突出了重点，对城中河、城中湖和重点污染源进行了集中整治，取得了较好的效果。四是在环保资金管理上坚持了专款专用，省市主管部门业务指导和检查督办的力度较大，资金使用善始善终，产生了较好的社会效益。黄冈市多数市县结合环保专项资金的使用狠抓“城中河”污染治理，“一河两岸”成为新兴的生态景观。黄冈城区遗爱湖、长河的环境整治项目与城市建设项目实现了有机融合，促进了城区“水环境”的根本改变。咸宁市结合“生态咸宁”的创建，以中央和省级财政环保资金为引子，全面实施蓝天、碧水、绿色、宁静、清洁等“五大工程”，为创建我省第二个全国环保模范城市打下了坚实的基础。鄂州市重点推进农村环境连片整治、重金属污染防治和梁子湖生态环境保护工作，产生了显著的成效。沙洋县除中央和省级环保专项资金外，通过争取世界银行贷款和本级财政配套，共筹措资金3亿多元，实施环保项目78个，目前已完工69个，遏制了环境污染恶化的趋势，有效改善了全县的环境质量。 二、财政环保资金分配与使用管理上存在的问题 课题组认为，随着全社会环境保护意识的逐步觉醒和财政环保资金投入成效的显现，城乡各领域需要建设的环境保护项目越来越多，对资金的需求越来越大。现行环保资金在分配、配套和实施、监管方面日渐暴露出一些需要改进或完善的问题。 1、 资金分配在一定程度上存在着总量不足、分配不及时和预期不明朗的问题。一是总量不足，增幅下降。2008年以来，随着扩内需、保增长、促消费的积极财政政策的实施，中央和省级财政对下转移支付呈高速增长态势，年均增长幅度在20%左右。与环境保护相关的项目资金如城市污水管网、垃圾处理、节能减排、河流整治、水库整险等大幅增加，但由环保部门负责项目管理、财政部门负责资金管理的财政环保资金几呈“零”增长的情况。如黄冈市2010-2012年三年间分别接受中央和省级财政环保资金12228万元、9838万元和10163万元，不仅没有增长甚至略有下降。相比同期全市财政经建口接受的中央和省级各项项目资金28.8亿元、39.9亿元和47.9亿元，财政环保资金占比分别为4.2%、2.5%和2.1%，份额逐年下降。其他市县（除沙洋县有较大增长外），基本情况也是如此。二是下达较迟，地方预期不明朗。除环保执法能力建设和农村环境连片整治项目外，其他环保项目资金申报政策下达迟，资金拨付缓慢，如2013年省级环保项目资金7月份才通知申报。地方政府和财政、环保部门对中央和省级财政安排的环保投入究竟有多大，何时能到位，始终没有明确的预期，地方各级财政的预算编制改革近几年逐步走上正轨，部门预算盘子年初即定，由于本身就收支难以平衡，因此更难等上级环保资金下达后安排项目配套资金。 2、 资金配套在一定程度上存在着刚性不足、资金整合困难和部分配套资金难到位的问题。长期以来，地方各级政府对中央专项资金大多持“等、靠、要”的态度，极少有能力根据项目要求安排刚性配套，在中央专项检查组和审计部门的历次检查中，大都对此见怪不怪，即使作问题提出，也大都没有实行责任追究。久而久之，地方财政既无能力也无动力对环保项目安排配套资金，一些涉及面广、影响重大的项目，如农村环境连片整治项目为求达到目标，只有被迫采取以土地、劳力和其他涉农项目资金配套的方式，但其中资金整合的难度极大，由于缺少政策指导，加上涉农项目资金各有各的项目业主，真正按期顺利整合到位的资金少之又少。黄冈市所辖英山县作为农村环境连片整治的试点县，2010-2012年三年间共下达92个村场农村环境连片整治试点资金计划7971万元，其中中央财政3987万元，省级财政2391万元（含部分整合资金），县乡配套1593万元。实际项目实施由于县乡配套部分未到位，加上实际投资大于计划投资，至今仍拖欠工程款907万元。 3、 项目实施在一定程度上存在着协调困难、责任主体不明和建设管理不规范的问题。目前，多数地方仍采取“谁申报、谁实施”的项目管理模式，由环保部门申报的环保资金通常由环保部门负责实施。尽管在省财政厅、省环保厅的高度重视和强力督办下各地成立了负责农村环境连片整治组织协调的临时机构，但机构人员仍以环保部门为主，由于缺乏足够的经费支持和跨部门协调能力，许多环保项目实施困难，推进速度较慢，在历次专项检查中屡受诟病，部分县市甚至在年度终了尚未启动当年的项目建设。一些公益性质十分明显的环保项目（如城市水资源污染整治项目）在申报时概算仓促，为争取到项目资金不惜将地方配套资金计划得超大，结果中央资金下达后由于配套资金不到位，加上征地拆迁和补偿难协调，项目迟迟不能开工。黄冈市长河流域环境综合整治一、二期项目中央财政共下达资金5030万元，要求地方配套12000多万元。在项目实施过程中，由于征地拆迁、补偿工作仅由环保部门实施，各种纷繁复杂的矛盾层出不穷，加上前期经费未及时与财政沟通协调到位，招投标过程拖得较长，导致项目进展极其缓慢。项目业主一般由环保部门担当，但由于环保部门对项目施工管理缺乏施工管理经验，项目实施过程中随意变更设计、变更预算的情况也时有发生，重复投资、资金浪费的现象并不少见。 4、 项目监管在一定程度上存在着部门主动、财政被动和部分行业垄断的问题。按照现行环保专项资金管理制度，财政部门应坚持按程序、按进度及时拨付项目资金，并实行国库集中支付。但在实际操作过程中，环保部门或项目承包方往往以资金配套不及时、不到位和情况特殊等理由，将申请的财政资金挪作他用。一些县市对项目资金没有实行国库直接支付，而是将其拨付到环保部门或下属的“项目办”；一些县市在探索实施部分项目资金报账制管理，但制度不够完善。课题组在调研中听到反映，农村环境连片整治项目在项目设计、监理等方面由省里统一指定，部分工程项目也由指定部门施工，地方反映这些垄断性机构要价太高，成本控制得不好。还有的地方反映，2011年实施环保执法能力建设项目，省环保部门强令地方上解配套资金，但省里实行统一招投标后，部分中标商品（如电脑、相机、打印机等）的市场价格低于预算计划40%以上，而地方财政仍要配套上解40%的资金。实际上，以中央财政资金采购这些商品已经绰绰有余，所谓省里统一招标存在部门垄断、部门利益的“猫腻”，而财政部门无法实施监管。 5、 项目效益在一定程度上存在着注重眼前、重在治标和长效机制不健全的问题。突出表现在农村环境连片整治项目存在量小面大、“撒胡椒面”的现象，对于“集中连片”特征不明显的村组而言，项目实施“一阵风”，短时间内对垃圾收集、污水排放有一定作用，但由于没有系统建立垃圾和污水处理的长效机制，前建后损、前建后废的现象比较突出，没有实现标本兼治。课题组对个别县市2010年的农村环境连片整治项目进行了回访，发现由于缺少持续的管理与投入，原来建设的污水排放沟渠已经面目全非，垃圾箱（房）人为损坏的现象十分严重。值得肯定的是，黄冈市所辖武穴市借推进农村环境连片整治项目之机，全面推行农村垃圾“组收集、村集中、镇转运、市处理”的管理体制，该市农村环境连片整治的成果得以持续和发展。 三、关于优化管理机制、提高使用绩效的政策建议 综观过去几年财政环保项目的实施情况，总体情况是好的，资金管理在绝大部分地方是比较合乎规范的，但存在的问题不可小视。在中央设立的农村环保专项资金继续向中西部地区倾斜、节能环保成为新一轮投资主题的背景下，课题组认为，各级财政和环保部门要认真总结过去几年财政环保资金的管理经验，吸取相关教训，把工作的着力点放在提高资金使用绩效上。为此，课题组提出以下政策建议： 1、统筹项目谋划布局，实行“一盘棋”计划，确保环保项目设置的科学与及时。针对现行环保项目申报随意性、临时性较强和项目资金规模小、使用广的既有特点，课题组建议省级财政和环保部门加强对环保项目的统筹布局，加强对环保资金的筹集与调度，加强对市县以排污费收入为主体建立环保专项资金的政策落实情况的督办，结合我省“两型社会”的构建和经济发展、环境保护总体规划，制订近、中、长期环境项目“一盘棋”布局计划和资金投入计划，建立中央、省和市县各级共同投入、有序投入、长期投入的长效机制，系统解决城乡产业污染和生活污染的综合治理问题，把基本建设和机制建设有机结合起来，把重点整治和宣传教育结合起来，形成持之以恒、一以贯之的环保治理态势，避免发生立项不准、决策失误的现象。 2、统筹目标绩效评价，坚持“一把尺”标准，确保环保项目申报的严谨与公正。以目前的中央和省级财政确定的环保项目资金规模，极易形成“僧多粥少、抢者为先”的局面，其资金使用效益难以得到机制保障。课题组认为，要抓住中央政府继续加大节能环保投入的有利时机，结合我省推行的绩效优先、竞争分配的财政专项资金管理制度改革，在确定投资总额、保护既得利益（以市州为单位）的前提下，由省级财政部门按“一把尺”的标准将资金切块到市州甚至县市，在环保项目申报过程中引入绩效评价、绩效承诺、多元竞争的机制，使项目落户在同一区域以竞争方式取得，体现公平与公正。为确保环保资金使用绩效，可借鉴其他经建专项资金“以奖代补”的管理办法，鼓励各地申报环保绩效目标评价的项目，并实行先建后补、以奖代补；还可允许地方政府将环保建设项目与其他基本建设项目统筹实施，由上级主管部门对实施情况进行综合评价后确定补偿金额。 3、统筹项目督查政策，落实“一张纸”管理，确保环保项目实施的务实与便利。环保项目由环保部门组织实施是一大弊端，裁判员和运动员不可两兼。课题组认为，环保项目可由环保部门组织申报、评审和验收，财政部门参与绩效目标评价和资金全程管理、使用绩效评价，项目具体实施的责任主体应明确为地方各级政府，实施过程必须坚持公开透明、市场运作。课题组提出实施“一张纸”管理，意在建议整合现行各类环保专项资金管理制度（制度越多，一项资金订立一项制度，其效用大打折扣），以便于实施、便于督查、便于考核和便于追责为基本原则，建立统一的环保专项资金管理制度，强化各级政府和相关部门的责任，明确项目申报、评审、实施和资金监管、竣工验收、决算审计、绩效评价等各个阶段的具体要求，重在提出项目督查与责任追究的具体方式与途径。 4、统筹项目资金分配，推行“一次性”告知，确保环保资金下达的快捷与透明。在地方各级财政部门年度部门预算已经能够在年初准时“亮相”的新形势下，中央和省级财政环保资金的安排与拨付应与地方部门预算编制与执行“同步”，即使难以“一次性”下达或拨付，也应当“一次性”提前告知，便于地方政府和财政、环保部门掌握情况，积极应对和组织实施。对于通过整合相关资金实施的项目，建议年初自上而下提出资金整合计划，从源头上理顺资金管理、调度、拨付和审计检查等方面的关系。为进一步扩大环保专项资金规模，建议中央和省级财政在调整专项转移支付结构的过程中，适当调增环保专项的额度，同时督导地方政府以排污费收入、环保罚没收入和其他相关收入为主体，建立环境专项资金，作为中央和省级环保专项资金的配套投入。课题组特别建议，为确保重大环保项目的顺利实施，中央和省级财政在安排项目资金时，应充分考虑基层财政、环保部门的实际困难，酌情安排一定的项目工作经费。 5、统筹项目资金监管，提供“一条龙”服务，确保环保资金使用的规范与高效。环保项目资金管理是财政经建部门的固有职责，必须严格落实专款专用、国库集中支付和公开招标、政府采购等基本要求。为达到这些要求，财政经建部门要着重加强项目资金申报的真实性与合规性管理，积极争取地方党委、政府的支持，为少量必须配套的项目落实配套资金，并通过履行全过程监管职能，为资料审核、资金预拨、按进度拨款、进度核查、竣工验收、决算审计等各个环节提供“一条龙”的优质服务，杜绝项目资金拨付到“项目办”或环保部门的违规行为。对涉及基本建设的项目，要严格履行决算审批程序；对涉及到政务公开的项目资金，要及时准确地予以网上公开，接受社会各界监督。 |
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