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财政专项资金，是财政部门为落实党和国家有关方针政策，完成特定工作任务和工作事项，促进经济社会和各项事业发展而设立的具有特定用途的专门资金。随着经济社会各项事业的快速发展，财政部门安排的专项资金在不断增加，加强财政专项资金管理也越来越显得重要。为此，宁海县按照上级“逐步实现财政资金的预算编制、管理、执行和监督四分离”的改革目标，于2006年8月份成立了国库科，由国库科和预算科共同研究探索我县财政专项资金的科学化、规范化、精细化管理的有效途径。 一、宁海县财政专项资金管理中存在的一些问题 近年来，随着宁海县财政收入的持续平稳增长，财政部门安排的专项资金不断增加，管理水平不断提高，对推进社会各项事业快速发展发挥了十分重要的作用。但按照全面落实科学发展观要求，从财政监督和审计的情况看，宁海县财政专项资金管理的方法、措施和制度方面仍存在一些不足，管理的规范化、科学化、精细化程度还不够高。主要体现在以下几个方面： （一）财政专项资金零基预算概念薄弱。很多单位在实际项目申报中不是根据社会事业发展实际需求安排项目，而是为了争取资金而编制各类项目。从财政监督和审计的情况看，一些部门单位甚至已经形成固有思维，认为往年该项目安排了专项资金，虽然本年度已没有履行该项目的职能或该项目已完工，但在编制部门预算时本年度仍然申报该项目，要求财政部门安排该项目资金，且基数只能增不能减。同时为了争取专项资金的安排，部分单位甚至出现了虚报项目规模和内容等情况。 （二）财政专项资金安排零星分散。由于一些部门单位职能边界不清，存在错位现象，同性质项目多头申报情况依旧存在。如司法救助项目资金，司法局、法院、政法委等几个部门单位都有这个性质的项目申报，虽然不同部门司法救助金的实际用途也可能略有不同，但同类性质的专项资金完全可以通过各部门整合协商的方式达到统一平台、集中管理、统筹使用的目标。 （三）财政专项资金管理精细化、规范化程度不够深入。一方面由于相关部门尤其是镇乡街道等单位在专项资金使用过程中，因自身财力有限，存在专项资金使用不规范以及与自有资金相互调剂使用的情况，专项资金管理相对比较混乱，使用单位没有形成有效的专项资金管理体制；另一方面由于政府投资项目建设资金以及工交商贸、支农等财政专项资金由各职能科室分散管理时，账户管理缺少统一的监管部门，从表面看，专款专户、管理方便，但实际上财政专项资金从国库拨出后，游离于国库“笼子”之外，形成“第二国库”，脱离了国库监督，因此各财政专项资金的管理存在银行账户开设随意性较大、支票管理与资金拨付环节管理薄弱、会计核算不规范等问题，不利于财政专项资金使用的事前、事中和事后的监督、管理和控制。 （四）财政专项资金跟踪问效方法相对缺乏。近年来，随着宁海 县财政支出管理改革的不断深入，各级各部门逐步完善财政预算管理体制，主动研究事业发展经费的决策分配机制，推进“以奖代补”、“奖补结合”等资金拨付方式，探索财政资金绩效考评试点，在规范资金管理的同时，提高了财政资金使用效率。但同时在改革和完善过程中，仍存在一些问题，资金到项目，核算到项目等有待进一步完善，对项目资金的使用如何跟踪如何问效等方法相对缺乏，财政专项资金分配决策的科学化民主化程度有待进一步加大。 二、宁海县财政专项资金整合的实践 为了切实解决当前财政专项资金管理中存在的问题，强化对财政专项资金使用的事前、事中和事后的监督、管理和控制，确保财政专项资金使用的安全性、规范性和有效性，宁海县按照上级“逐步实现财政资金的预算编制、管理、执行和监督四分离”的改革目标，以各财政专项资金安排的项目单位和政府收支分类科目为出发点，对财政专项资金整合进行了积极的探索与实践。 （一）开展以部门预算为龙头的预算编制体系，实行零基预算和综合预算相结合的预算编制方法试点研究工作。财政专项资金的来源，不仅包括一般预算资金、预算外资金和土地出让金，还包括因政府财力有限，为解决部分重点项目本身的资金需求和保障项目的可持续性，通过国家金融信贷政策等融资渠道获得的各类融资性资金。因此，在编制部门预算时，不再以以前年度安排的同类同性质专项资金多少为依据，而以零基数为依据，并结合宁海县国民经济和社会发展计划以及县委县政府年度确定的工作计划和工作目标，再根据本年度政府财力的状况和项目实施情况综合考虑，把一般预算资金、预算外资金、土地出让金及融资性资金捆绑在一起综合考虑安排。 （二）改进预算项目申报流程，切实做好专项资金的整合。财政部门在预算编制过程中，改进了预算项目申报的流程，部门预算单位填写统一格式的项目申报书，通过项目申报书这种模式更为直观的了解了整个项目的来龙去脉，促使财政部门在项目专项资金的安排过程中更具有依据性和合理性。1、规范项目申报流程：在项目预算安排前让部门根据单位自身要求以项目申报书方式具体申报上来，然后财政部门会同相关部门进行考察论证，根据实际情况进行项目预算下达，项目使用单位则根据财政部门实际下达的项目预算重新编制项目申报书再次上报，同时财政部门启动重点项目跟踪问效监督工作。2、完善项目申报的相关要求：项目申请理由及项目实施的主要内容、项目组织实施条件、项目实施中采购方式的说明、项目的总体目标和分阶段实施目标、项目支出预算明细安排。通过项目申报流程改进，我县财政部门在安排预算时有效的对部分专项资金进行了重点整合，专项资金安排的方向着重向影响国民经济和社会发展的重点领域倾斜，向从根本上提升事业发展水平的重点项目倾斜，向统筹城乡区域协调发展的重点地区倾斜，向全社会和人民群众关注重大项目上倾斜，切实做好集中财力办大事、保民生。 （三）专户集中管理，实行财政专项资金由国库直接支付。2006年8月份国库科成立后，原先由各职能科室管理的政府投资项目建设资金以及工交商贸、支农等财政专项资金分别从2006年10月和2007年1月开始逐步纳入国库科统一管理，并对各财政专项资金的银行账户进行了全面清理和归并，将财政局内部各财政专户按照 “法人机构代码证统一领取、户名统一设置、印鉴章统一规定、开户许可证正本统一保管、年检手续统一办理”的“五统一”管理办法纳入国库科统一管理，有效地解决了原先分散管理中存在的问题。 1、通过专户集中管理，打破了专项资金部门所有、部门支配的旧有观念，可以有效的把各部门不同项目但用途及性质相似的专项资金集中起来，从而保证专项资金的重点投向，提高资金的使用效益。例如将原有的企业发展专项资金、外贸出口专项资金、高新科技技术扶持资金等整合起来，统筹安排扶持企业发展专项资金，集中财力做好企业发展的专项扶持工作。 2、通过专户集中管理，进一步规范了资金拨付程序，提高了资金拨付效率。制订的《宁海县政府投资项目建设资金财政直接支付暂行办法》、《宁海县财政局财政资金国库集中拨付操作细则（试行）》和直接支付操作流程，明确规定了实行国库集中拨付的财政专项资金范围和拨付流程，对原由农财、企财、行财、基财等职能科室负责管理的财政专项资金全面实行“三统一”管理，并按照“金财工程”建设思路构架了一个以浙江省财政厅软件为平台，覆盖预算内、预算外、行财、农财、社保、基财、企财等主要业务的信息网络系统。 3、实行支农资金报账制管理和项目质量保证金制度。支农资金报账即财政支农专项资金使用单位（项目单位）根据上级有关部门批复、项目实施计划和项目建设进度，凭合法有效支出凭证向项目主管部门提出用款申请，经项目主管部门对项目建设进度审核验收确认，报同级财政部门审批后拨付资金的管理制度。实行报账制后不仅减少了资金拨付环节，建立了支农资金运行的绿色通道，而且加强了对项目的日常监督，有效地遏制了项目单位和主管部门对项目资金的挤占挪用，保证了资金专款专用，真正做到了资金到项目，管理到项目，核算到项目，有力地推动了项目建设。 4、通过设立政府投资项目资金专户，整合了全县行政事业单位基建专项资金，有效的避免了部分单位在基建投入中资金铺张浪费的情况，节约了财政专项资金，合理的使用了政府财力资源。 5、实行财政专项资金网上银行直接支付办法，进一步简化拨付环节，提高服务效能。2008年7月1日开始,对扶持企业发展资金和外贸出口专项资金实行了网上银行直接支付试点工作, 在减少资金拨付环节，提高资金支付效率方面成效明显，使财政资金支付走上了高速安全的“通道”。在试点成功的基础上，为了进一步提高其他企业政策兑现资金的到账速度，从09年3月1日开始，又将科技项目补助资金也纳入了网上银行直接支付范围，快捷的到账速度使财政补助资金在企业资金紧张的状况下充分发挥了“四两拨千斤”的作用。 6、通过专户集中管理，进一步规范了账务处理，提高了会计核算质量。2007年宁海县财政专项资金实行“三统一”管理模式后，为了进一步完善国库支付、总账管理、综合查询、资金监控预算执行管理全过程的国库管理信息系统，规范财政专项资金核算方式，我们在全面调查了解相关财政职能科室2006年度各项财政专项资金账套、会计核算科目、财务报表等设置情况和2007年度各账套、科目、报表的设置需求后，按照政府收支分类改革的要求，结合宁海县实际，重新设置并逐步规范了行财、农财、社保、基财、企财等财政专项资金各账套的会计科目和会计报表设置：⑴会计科目设置以银行存款、暂存款、暂付款、收入、支出为总账科目，分资金内容设置明细科目。⑵财务报表：按照统一报表样式、数据显示直观的原则设置各账套报表，如农财、企财和行财资金专户分别设置资产负债表和收入支出明细表，社保资金专户设置资产负债表、收入支出总表和资金余额分布情况表，基建资金专户设置资产负债表、收入支出总表和分建设项目收支结余明细表。 （四）推行国库集中支付，规范一般性专项资金使用。国库集中支付是通过国库单一账户体系，将财政资金直接支付到商品或劳务供应商，在支付行为发生前，资金仍然集中在财政国库。从2008年10月份开始全县正式开展国库集中支付改革的试点工作，在试点单位、银行及各科室的积极配合下，总体上运行情况良好，国库集中支付操作系统相对稳定。09年，按照年初制订的国库集中支付改革扩面计划，分别于5月份和8月份分两批将全县60家一级预算单位除工会、党团经费以及部分基本建设项目经费以外的财政性资金全部纳入了财政国库集中支付改革范围。 1、通过国库集中支付从根本上解决了过去财政专项资金层层拨付，流经环节多的问题，有效地提高了财政专项资金使用的透明度，从制度上解决了以往专项资金在使用过程中存在的截留、挤占、挪用现象。 2、减少了滞留预算单位的现金流量，增加了财政宏观调控能力。集中支付后财政专项资金不再沉淀在预算单位，09年1-9月份，批复下达60家改革单位上报的财政直接支付计划39126万元、授权支付计划6656万元，单位实际支用计划35349万元，其中支用财政直接支付计划30749万元，占总支出的86.99%，相比实拨方式，国库集中支付方式使全县财政可支配资金增加10433万元，有利于政府合理调度资金，增强宏观调控能力。 3、规范了财政支出行为，实行国库集中支付后，预算单位申请专项资金必须在预算指标内，按资金用途分月编报用款计划，并根据批复后的用款计划才能申请用款，即审核后才能支付，使预算单位专项资金在支付的全过程都处于有效的财政监督之下。 三、今后宁海县财政专项资金整合的主要思路及设想 宁海县的财政专项资金整合试点工作取得了一定成效，但按照科学发展观的要求以及宁波大市和我县国库集中支付改革实践的不断深化，对财政专项资金管理的要求也将越来越高。 （一）加强制度建设，建立财政专项资金管理的长效机制 制度是管理的重要手段，是实现财政专项资金精细化管理目标的前提与基础。加强财政专项资金管理制度建设，首先要强化政策研究。好的制度不仅具有可操作性，还能调动市场的积极性、调动社会的积极性、调动各级和方方面面的积极性，因此，我们要善于研究宏观政策，从全局高度，及时灵活调整适合国民经济和社会发展计划的财政专项资金管理制度，切实发挥财政职能作用，促进经济和社会发展。其次要强化制度执行。制度一旦制定，就要将其具体化、细致化，将目标任务落实到每个岗位和人员，把精细管理明确到制度执行中的各个环节和关键控制点，采取切实措施确保各项政策落到实处。最后要强化制度反馈。要根据形势的发展变化，及时发现问题，修订政策制度，保证制度的科学合理性。要按照“先有办法、后拨资金”的要求，在认真总结经验和深入调查研究的基础上，结合专项资金性质和部门实际情况，认真查找制度空白点，规范专项资金申请、使用程序，不断完善财政专项资金管理具体办法，进一步改进财政专项资金管理方式，规范管理流程，从而加强部门协作配合，提高资金使用效益。 （二）推进资金清理，提高财政专项资金使用绩效 1、进一步清理整合项目单位财政专项资金。为解决财政专项资金支出结构固有化、项目安排分散化、重点不突出的问题，要在摸清各种专项资金的管理、使用和效益情况，客观评价各种专项资金存在的必要性、规模的合理性以及整合的可能性的基础上，大力压减不适时或效益不高的专项资金，合并资金用途或扶持对象相近的专项资金，增强集中财力办大事的能力。按照“循序渐进、分步实施，先重点、后一般”的原则，整合财政专项资金。一方面把预算内安排的专项资金与部门预算外资金结合起来，统筹安排，形成“拳头”，解决预算内、外资金“两张皮”的问题；另一方面对资金用途或扶持对象相近且又分属不同部门管理的资金进行整合，例如将原有的基层文化馆、图书馆维修专款整合起来，统筹宣传文化发展专项资金，集中财力对基层文化设施进行改善。通过财政部门与有关部门联席磋商、共同审批的形式，建立“分头受理、共同研究、统一审批、重点使用”的工作制度，避免出现项目单位多头申请、套取财政资金的情况。整合后的财政专项资金以及新增资金，应坚持有所为有所不为的原则，明确投资方向，把握扶持重点，集中用于重点领域、重点地区、重点项目，努力实现经济、社会效益最大化。 2、进一步清理整合财政局内部财政专项资金。财政局内部财政专项资金清理整合主要有两个方面:一是清理银行账户，规范财务印鉴。虽然全县政府投资项目建设资金以及工交商贸、支农等财政专项资金已纳入国库科统一管理，有效解决了原先分散管理中存在的问题，但在实际的运行管理中发现，财政专项资金账户依然偏多，目前为止仍有12个不同的财政专项资金账户，且账户名和财务印鉴章不符，给大额资金转账带来了不便。当前县财政专项资金主要以资金用途开设专户，且在各家商业银行已开设有两个以上财政资金专户，这样势必导致资金专户越开越多，为了切实解决这种现象，笔者认为一方面要严格控制新增专项资金，另一方面可以根据当前财政专项资金在银行的分布情况，按照“统一资金专户名称、方便划款、方便核算”的原则，以相关科室职能为基础，将相关职能科室管辖的全部财政专项资金合并为一个账户，并各自确定一家商业银行，统一以“宁海县财政局专项资金专户”为账户名称和财务印鉴开设专户（此开户方式需得到县人民银行的同意）。二是合并资金账套，简化资金报表。当前县财政专项资金的会计核算账套分散，报表偏多，会计人员每月的对账、月结工作以及年末结转工作比较繁琐，也不方便领导全面了解财政专项资金状况。因此，在银行账户清理的基础上，可以将目前的财政专项资金账套合并，并按照财政专项资金存款、暂付款、暂存款、收入、支出为总账科目，以资金内容为明细科目设置会计科目，将当前财政专项资金的收付行为都统一反映在一个账套上、一套报表里，不仅可以减轻会计人员的对账工作，也可以方便领导全面了解财政专项资金整体情况。 （三）提高财政专项资金精细化、分类化管理 今后宁海县财政专项资金整合的主要思路是总结近年来全县部分专项资金整合的实践经验，全面落实科学发展观要求，按照政府收支分类科目进行分类管理的资金管理原则，把财政专项资金具体划分为社会事务管理类、公共事业发展类、社会保障类、经济建设类和政策补贴类等五大类进行重点整合。具体为：（1）社会管理类，包括用于党务、政务、社会事务等社会管理机构的专项支出。（2）公共事业发展类，包括用于促进各项目社会公共和公益事业发展的补助支出。（3）社会保障类，包括用于对面临生活困难的社会成员提供物质帮助和社会服务等方面的专项补助支出。（4）经济建设类，主要用于投入第一、二、三产业等生产领域、促进经济发展的补助支出。（5）政策补贴类，包括按照有关政策对从事生产经营、社会管理等项活动给予的财政专项补贴。 （四）强化部门预算管理，提高财政管理水平 开展以部门预算为龙头的预算编制体系，实行零基预算和综合预算相结合的项目预算编制方法，增加预算安排的透明度，按照编制综合预算、项目滚动预算、政府采购预算和建立预算编制基础信息库的要求，进一步加快预算编制改革步伐，提高预算编制的完整性、科学性和精准度。按照“保证单位正常运转，同时兼顾事业发展重点”的原则，及时与部门进行沟通，根据财力情况认真编制部门预算。依据科学的预算定额标准，按照规范的政府收支分类体系，有效约束财政资金的分配行为，探索有效的资金绩效评价体系，不断提高财政资金的使用效益。同时推进完善“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的财政管理体系、以部门预算为龙头的预算编制体系、以国库集中支付为龙头的预算执行体系和以绩效评价为龙头的预算监督体系的“三位一体”的财政运行机制，积极构建预算编制、管理、执行和监督四分离的预算管理体系，切实加强财政预算管理，提高依法科学理财水平。 （五）探索国库集中支付方式，增强宏观调控能力 当前我县企财、农财、基财等职能科室的财政专项资金游离在国库之外有近3亿的存款，如果能将这些财政专项资金都保留在国库中，采用国库集中支付的方式，那必定会大大地增强全县财政的宏观调控能力。因此，随着宁海县财政国库管理制度改革的不断深入，将财政专项资金纳入国库集中支付范围是进一步规范财政专项资金管理、充实财政国库管理制度改革的必然趋势。 （六）完善绩效评价体系，提高整合资金效益 积极开展财政专项资金绩效评价工作，对资金使用实施“跟踪问效”，不仅可以明确管理部门及用款单位的责任，验证和考核预算分配目标的完成情况，也能有效保证资金安全，提高资金使用效益，提高资金分配的科学性和有效性。项目承担单位应在规定期限内向项目主管部门书面报告资金使用情况，项目主管部门汇总后报财政部门。财政部门、项目主管部门要结合项目决算、验收等工作，建立健全财政专项资金绩效考评制度和绩效考评档案，提高财政监督的技术含量和工作效率。通过制定相关指标和标准，对项目抽样检查评价，对承担单位进行量化打分，为今后财政专项资金管理提供可靠依据。同时按照“科学规范、客观公正”的原则，完善绩效评价指标和标准、评价报告、操作流程；健全“项目单位—主管部门—财政部门”三层次评价体系，不断拓宽评价广度和深度，加强对民生项目的绩效评价；加强财政支出绩效评价结果的应用，积极探索和建立一套与部门预算相结合、多渠道应用评价结果的有效机制。 宁海县财政局课题组 课题组组长：尤永强 课题组成员：夏方伟 干霞萍 张宗海 杨贤满 俞丽英 |
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