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电子政务信息共享价值反省 （2008年5月28日） 为什么要反省电子政务信息共享的价值? 重视电子政务信息共享价值的原因有两点：投资增大风险增加；效果模糊难以管理。 (1) 以信息共享系统为名的电子政务投资越来越多 促进政府信资源共享是电子政务建设的一个重要口号,国家信息化发展战略与国家电子政务总体框架中都在强调信息资源共享的重要性,各级政府的“十一五”信息化规划中信息共享系统(目录体系、交换中心、各种信息应用系统等)投资明显增加, 多数政府部门尤其关注供政府内部使用的信息资源共享系统的建设。信息共享投资不断增加必然会引来政府与社会对投资效益的加倍关注, 政府信息共享的效益评价成为十分严肃的课题。 (2) 电子政务信息资源共享的效益一直非常模糊 电子政务信息共享的效益在理论上一直未做清晰的描述，只用特殊的例子说明几个信息共享的效果并无普遍的意义。信息共享效益表述不清晰已经造成信息共享效益管理的难度, 尽管对信息共享不断进行投资, 政府内外对电子政务中的“信息孤岛”、部门信息化的“烟囱现象”批评却一直不断。从管理科学上看,一个不能清楚描述和测量的事情必定是不能有效管理的事情, 信息共享效益评价理论清晰化成为一个亟待解决的课题。 电子政务信息共享缺乏效益已被视为老大难问题，人们强调信息资源开发利用、强调信息共享的重要性已有二十多年, 直到现在依旧要强调其重要性, 说明在一些人的心目中政府信息资源开发利用与信息共享的形势并没有完全改观， 以往的措施并未达到预期的效果。 老大难问题的出现往往来自于应用理论有先天缺陷,对信息共享价值的理解肤浅,它迫使我们重新审视电子政务信息共享的价值理论，找出理论上的不足, 进行更新与完善,在实践中采取更有效的措施提高电子政务信息共享的效益，使电子政务信息共享早日摆脱“重要而不见效”的窘态。 为什么要区分两种不同类型的信息共享? 电子政务的理论是实践型理论, 其涉及的基本概念应当是切合实际的抽象。在讨论电子政务信息共享现状之时，呈现出两类十分不同的共享模式： 一类是面向业务操作的信息共享；另一类是面向分析研究的信息共享。 (1) 业务操作型信息共享 业务操作型信息共享大量存在于业务处理自动化的流程之中, 表现为业务人员在工作中要调用某些外部数据或某主题数据库的内容来决定下一步的操作,例如银行业务员要查贷款人的信用级别确定贷款利率, 护照办理要查特殊管理人名单以决定是否要另行处理。业务操作型信息共享的明显特点是信息共享流程的规范性, 信息共享的操作程序常常被设计为标准模块嵌入到流程之中, 业务人员须严格执行不能随意更改。操作者按规定的方法依据调出数据进行规范操作。信息共享的处理结果只与被调出的数据有关，与操作者无关,呈现完全面向系统的信息共享形象。 (2) 知识生产型信息共享 知识生产型信息共享是支持领导者、研究者和业务人员进行学习与研究用的信息共享。工作人员利用这种信息共享平台来查询资料、浏览内容、数据挖掘、分析研究以便提升知识水平和新知识的创新。知识生产型信息共享是面对人的信息共享, 知识生产是只有依赖人脑才能完成的工作，用户在这样的共享系统中有着广泛的自主性,用不用、何时用、怎样用都由用户决定。知识生产型信息共享系统除了成为用户知识生产的辅助工具外并无自己的目标, 系统应用的目标则存在于用户的头脑中,知识生产的最后成果是由人完成而不是由信息系统完成，知识生产型信息共享的目标是帮助人提高效率而不是产生最终成果。 由于两种信息共享模式有着如此大的不同, 分别研究两类信息共享的价值机制将十分重要, 它是清晰描述电子政务信息共享价值规律的关键。业务操作型信息共享是目标明确的信息共享, 共享的效益就是业务系统的效益，人的作用只是执行规范的逻辑推理判断, 它是一个可全部计算机化的过程, 其共享效益是可以通过信息系统设计理论计算的。 知识生产型信息共享的效益是帮助人来提高知识生产的效率, 而知识生产是每位知识工作者的独立行为, 每人的目标、效果是不一致的,因而无法通过工程计算信息共享的总效益，此类信息共享系统的价值是通过各个用户的主观评价汇集而成,由于用户的价值评定行为表现出一种市场特性,知识生产型信息共享价值评价就成为一个经济学问题。 两类信息共享的价值形成依赖两种不同的理论, 不应混为一谈。 业务操作型信息共享的价值等同于信息系统的价值 （1） 业务运行结果对操作者的独立性 业务操作型信息共享是流程性信息共享, 信息共享是业务流程中的一个固定环节,共享数据的调用常常是以规范的应用模块嵌入在流程之中,一方面是提高业务操作的效率, 另一方面是保证业务运行的标准化,有利于保证结果的一致性。运行的结果与操作者无关的特性说明：业务操作型信息共享是面向业务系统的信息共享,其目的是使方法固定的事务做得更快，严格的标准化是提高此类系统效率的关键。 （2） 共享调用的数据是确定的、不可替代的 业务操作型的信息共享是数据层次的共享,在这类共享业务中,操作员只是依据调用主题数据库中的相应数据进行逻辑判断,以决定下一步的程序行为，操作人员不进行任何信息提取加工等知识性的工作，所引用的数据如主题数据库是确定的,标识是唯一的，每个数据是不可替代的，数据的边界是确定的，数据处理的方法也是事先确定的。信息共享在这样的业务中所起的作用相当于在程序运行特定环节输入外部参数,以选择下一程序步骤。依据计算机科学的理论，业务操作型信息共享可以完全按信息工程方法来设计。 （3）信息共享设计与信息系统设计的一致性 信息共享的概念是伴随着数据库的发明和管理信息系统的应用产生的。当时管理信息系统的应用主要是操作型业务系统,信息系统建设理论的集大成者是[美]詹姆斯?马丁的信息工程理论。该理论认为数据位于现代数据处理的中心，数据要比应用需求更加稳定，以信息资源规划为基础的信息系统设计才会更有效率。马丁理论重视对机构确定的数据资料的充分应用，认为信息共享的设计与信息系统的设计是同一件事情。 典型的例子如企业的ERP,它是对企业中各确切的数据自动化管理的系统, 信息资源共享的目的就是ERP系统的目的,信息资源的规划与业务自动化系统的规划是同一的,信息共享与整个业务应用系统的目标是一致的。自动化业务系统的设计过程也就是信息资源共享的设计过程,业务运行就是信息共享，共享效益体现为业务整体的效益。对企业信息化而言，无须区分什么是信息资源共享的贡献。 （4） 政府强调信息共享是因为部门协作行政成本过高 政府不同于企业，各部门分工独立性强而整体统一协调弱,给部门之间的数据资源合作带来困难。政务信息化之前, 部门间数据合作机会不多，也不为人们重视。电子政务开展后，部门业务自动化系统利用他部门数据提高效率、改进质量、降低成本的机会大大增加, 信息共享的价值也大大增加，政府操作型信息共享特指跨部门的政务数据共享。政府操作型信息共享属于信息工程设计的范畴,因为数据调用发生在两个部门之中明显增加了部门间协作的行政成本，如何降低信息共享部门合作成本是政府强调信息共享最实际的目的。 要做目标明确的操作型信息共享 (1) 有明确业务目标的信息共享才是有价值的信息共享 业务操作型信息共享是面向系统的信息共享，它是业务系统的组成部分，系统有效益共享才有价值。政府业务应用系统不论是否有跨部门信息共享都属于传统的信息工程范围,应当运用信息资源规划的理论统一设计,以实现整体效益的增加与运行成本的有效控制，业务本身的目标就是信息共享的目标，业务的效益就是信息共享的效益。部门间有价值的信息共享全部是围绕着明确的业务目标进行的。 (2) 操作型信息共享是系统成规模的信息共享 操作型信息共享是面向系统的信息共享，信息共享是全系统的规模行为，此类系统中操作人员是被动的，信息共享操作必须做成规范的流程嵌入到总业务流程之中才能保证操作人员的工作效率，才有利于保证业务处理结果的一致性。政府信息共享业务建设的成功不仅需要对政府业务信息流程科学梳理、需要认真设计共享主题数据库，而且需要设计共享调用程序模块并嵌入到业务流之中，才能形成信息共享的规模应用，才能使整体业务效益充分实现。 (3) 从明确的应用目标出发推动部门间信息共享 操作型信息共享是形成有规模的信息共享，建立这样的共享业务流程成本很高，只有明确的效益目标才能推动昂贵的信息共享。业务目标价值高共享才有价值，也才可能成功，信息共享必须要应用导向。在政府的信息化建设中，目录体系与数据交换中心建设被当作信息共享建设的重要内容，这类系统主要适用于研究类型的业务应用，建立操作型信息共享业务要补充开发的内容太多，没有明确的应用效益作为动力是推不动的。 降低政府信息共享成本建议 (1) 降低政府信息共享成本的重要性 信息共享本身是作为降低成本的手段而出现的，自身的成本过高便会失去其存在价值。政府的整体目标与部门自身目标与利益有冲突管理成本就会大大增加。由于信息共享增加了数据提供部门的工作量而成果却体现在另一部门，激励失衡会使数据维护的积极性受挫，导致成本上升和质量下降。业务推进不能仅靠行政命令还要有经济上的措施，一方面要通过降低过度的共享要求降低成本，另一方面要给与合理的补偿使信息共享得以持久。 (2) 降低共享数据的数量与提供频率 跨部门信息资源的使用与维护是分离的,使用单位由于不必承担维护成本就容易提高共享数据的规模与质量标准,增加了数据提供方的困难。例如工商局希望税务局提供企业纳税总额以便于改善企业年检,但这种要求税务局无法接受,因其要为企业纳税额保密。如果工商局降低标准,只要求一个完税比例或欠税企业名单则问题就会大大化减，成本也会低得多。在达到一定质量标准的前提下, 删除过分的共享要求是帮助数据提供方降低成本的关键，有利于共享业务的顺利推行。 (3) 降低系统间的耦合紧密程度 信息共享数据常常会来自另一部门的信息系统, 这时会出现两个信息系统的数据耦合问题, 应当在需求许可的情况下尽量降低耦合的紧密度，松散的耦合有利增加业务合作的弹性，系统连接过于紧密会增大安全的风险, 过紧的耦合将带来调试、 维护的诸多困难, 耦合松一些会带来更多回旋空间，对复杂的共享合作更为有利。 (4) 认真解决好数据维护机构的利益平衡 电子政务的建设经费通常由项目主管部门申请与管理，容易产生对共享数据维护单位的实际困难与利益考虑不周，确保数据提供单位的利益是保证信息共享长远质量的关键措施。仅有行政文件和领导的命令并不能保证持久, 合理的利益平衡是长远起作用的因素。 |
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