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《土地承包法》案例解析第十九组 （102）出租人无法定理由不能单方面解除合同 【案情简介】 原告(反诉被告)：耿来银 被告(反诉原告)：秦金海 2007年1月1日，耿来银(乙方)与秦金海(甲方)签订一份土地承包合同，约定甲方将中国人民解放军61672部队委托管理的位于西北旺镇土井村4-7区、4-8区之中的面积为43亩的耕地承包给乙方，承包期限为2007年1月1日至2010年1月1日止，每亩年承包金为450元。乙方必须保证按期向甲方支付土地承包金，每逾期7日，由甲方按年租金的10%收取违约金，逾期15日，甲方有权终止合同。合同签订后，2007年9月24日，耿来银给付秦金海土地承包金19 350元。 【裁判要点】 法院认为，耿来银与秦金海之间签订的土地承包合同于法不悖，应为有效。 陈彩红 （103）该通行权纠纷应如何了结 「案情」 （104）村民资格及财产权益不能通过村民大会表决否定——陈政诉成都高新西区合作街道办事处红光村十一组财产权属纠纷案 ［案例摘要］ 农村集体经济组织所得收益作为村民自治权限范围内的事项，一般由农村集体经济组织采用村民大会表决、村民代表会议或村民委员会会议决定的方式确定使用方案。其间，外嫁女参与集体经济收益分配、外孙子女的落户的权利往往受到限制。本案通过审查村民自治权的范围、村规民约的效力，认定涉及村民资格及有关财产权利的事项不属于村民自治范围，村规民约中与法律相悖的内容不具有效力。 ［基本案情］ 原告陈政的母亲李琳家有两姐妹，姐姐、姐夫及其子女均已经上户到红光村十一组并享受了村民待遇，参与了红光村十一组集体收益的分配。原告陈政的母亲李琳结婚后因男方转为城镇户口，因此李琳户口未迁入男方户籍所在地。原告陈政出生后，自然跟随母亲李琳将户口上在了红光村十一组。2005年11月21日，红光村十一组52户村民召开村民大会，对原告陈政等四人是否应当参加土地补偿费和青苗补偿费的分配问题进行表决，村民大会根据村规民约表决的结果为，原告陈政无权参与分配。上述争议的土地补偿费和青苗补偿费已经分配完毕，陈政未分得任何款项。 原告陈政认为自己是红光村十一组的村民，有红光村十一组的合法有效的户籍，应当与其他村民一样分得同等份额的土地补偿费和青苗补偿费。 被告红光村十一组认为，原告陈政系新增人口，从出生至今，未依法取得该集体经济组织的承包土地，原告无承包地的经营流转权及收益权，故原告主张分配土地租金无依据；原告没有承包土地、没有进行任何投入，故要求给付青苗补偿费于法无据。第二，根据红光村十一组召开村民大会无记名投票结果表明，村民会议未通过原告分配承包户的租金和青苗费；第三，根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，该案不属于人民法院受案范围，应当驳回原告的诉请，告知原告向有关行政主管部门申请裁决。 ［案件审理］ 法院审理认为，农村集体所有的土地被征收后，土地补偿费是对全体村民的一种补偿，所有集体成员应共同享有，对征地款的分配就应当由享有村民待遇的全体村民共同参与分配，这种分配行为系平等主体之间的民事行为。本案涉及的款项是出租土地的租金和青苗补偿费用，属于集体收益，其分配纠纷属平等民事主体之间的纠纷，故应由人民法院依法受理。其二，享受集体收益分配是每一位村民的一项法定权利，应属于私权范畴，不属于村民自治事项，不能通过村民集体表决、投票等方式来决定。原告的现有户口在被告处，由出生而取得，原告在被告处取得户口前并未在其他地方取得户口，是自然取得被告处的户口，享有被告的村民资格，对属于被告红光村十一组的农村集体财产享有分配权。 据此，法院判决如下：被告成都高新技术产业开发区合作街道办事处红光村第十一村民小组于本判决生效后十日内向原告陈政支付土地租金和青苗补偿费共计4093.59元。本案案件受理费265元由被告成都高新技术产业开发区合作街道办事处红光村第十一村民小组承担。 ［论证］ 一、集体经济组织成员资格可以通过出生自然取得 本案是一起因农村集体经济组织成员资格的认定和成员权的享有而引发的财产权属纠纷案件，同时涉及村规民约效力的确认。成员资格是享有成员权的基础。成员权，又称为社员权（mebership’right），是指社团法人的构成即社员对社团法人所享有的一种独特的民事权利，即团体中的社员依其在团体中的地位而产生的具有利益内容的权限。农村集体经济组织中的成员权，是指农村集体经济组织的成员对集体经济组织所享有的权利，可以表现为物化的权利，即每个人拥有对一块特定土地的承包权、使用权（以及该块土地被租用、征用等派生出来的其他权益），也可以表现为股权等其他形式。成员权是一种概括性权利，其根本特点在于权利基于成员的资格产生。一般认为，农村集体经济组织成员资格的取得途径有以下几种：1、出生；２、婚姻；３、收养；４、移民。比如按照国家政策，三峡库区进行移民，原库区的农民迁到另一地区后，重新获得土地，进而成为新的农村集体经济组织的成员，享有成员权；5、其他将户口依法迁入本村，并经本集体经济组织成员的村民会议过半数以上成员或者过半数以上村民代表的同意，接纳为本集体经济组织成员的。如大中专毕业生将户籍迁回原籍的情况。本案原告陈政，因母亲李琳的户口在红光村十一组，故陈政出生后户口随母落户而自然取得红光村十一组的户籍。陈政虽然年幼，不能自行耕种承包地，但其承包地应由村上调整给其父母进行耕种。因红光村十一组人多地少矛盾突出，一般有人死亡后才能将空出的承包地调整给新生儿；加上村规民约限制多子女家庭的子女上户并享有村民权益，导致陈政没能及时调整取得承包地。但陈政暂时没有取得红光村十一组的承包土地，不能成为陈政无权取得承包土地和享有村民资格的理由。陈政的户籍是因出生而自然取得的，陈政的村民资格及村民待遇原则是行也应当得到保障。 二、通过出生自然取得的农村户籍是否认定为农村集体经济组织成员应根据案件具情况综合认定 另一方面，通过出生自然取得的农村户籍不一定就可以直接取得农村集体经济组织成员资格及可以享有农村集体经济组织成员的合法权益。部分当事人取得农村户籍时在其他地方享受了身份待遇（如外嫁女户口没有迁走的在夫家享受了村民或其他身份待遇的），部分当事人为取得农村户籍向全体村民承诺放弃集体经济收益及财产分配权（如本院审理的蒯建诉红光村五组财产权属纠纷案），这部分具有农村户籍的当事人的集体经济组织成员资格就要综合全案进行认定。 认定集体经济组织成员的资格，应根据户籍结合是否在这块土地上生产、生活（农民工除外）确定为基本原则，如果农村集体经济组织通过民主议定形式，愿意让原成员之外的人加入组织，也以尊重村民集体意志为宜。司法实践中认定集体经济组织成员的资格时需要注意以下两个问题：一是解决好村民自治和保护公民基本权利的矛盾；二是正确认识村规民约和宪法及法律规定的冲突。本案中原告陈政出生地为成都地区西部肥沃的平原地带，水土丰美、人烟繁茂，人多地少的矛盾历史以来就十分突出，因此，原红光镇人民政府1993年4月10日制发的[红府发（93）06号]文件、2004年3月1日制发的《西部园区街道办事处第十九村村规民约》中，均有限制多子女家庭将多个女婿或外孙子女的户口均落入红光村十一组参与集体经济收益分配的规定，即凡红光村十一组村民，原则上儿媳及孙子均可以上户取得集体经济组织成员资格并享受待遇，无儿子的家庭则只允许一名女婿及外孙上户取得集体经济组织成员资格并享受待遇。外嫁女儿一般要求在男方上户到男方所在村社享受集体经济组织成员资格及待遇。这种乡规民约，既有历史背景和现实需要为依据，又有原政府的承认和支持为保障，还有中国农村重男轻女的传统思想为支撑，一直以来被遵照执行，具有浓厚的历史、现实、经济、文化和政治基础。但这种村规民约实际上体现了对外嫁女的歧视对待，在司法实践中应注意是否损害了外嫁女及其子女的合法权益，区别其是否应当得到尊重。如外嫁女及其子女在外地上户并享受了公民的基本权利和待遇，就可以遵从村规民约的规定，认可村民的表决结果。如外嫁女及其子女不能在外地上户并享受待遇，就应当侧重保护外嫁女及其子女的合法权益。本案原告陈政因出生而自然取得红光村十一组的户口，虽然原告母亲李琳的姐姐一家三口已经上户为红光村十一组村民并享受了村民待遇，但因为原告已经上户到被告处，不可能再在其他地区享受农村集体经济组织成员资格及待遇，也非城镇居民，不能享受城镇居民待遇，因此，如按照村规民约不允许原告享受村民待遇，将实质上彻底剥夺原告作为一个公民应享有的一些基本的资格和财产权益。故，本案中没有采纳村规民约的规定，而是从宪法和民法等法律规定公民享有的基本财产权不容剥夺的私权范畴，从认定享受集体收益分配是每一位村民的一项法定权利的角度，认定原告具有红光村十一组集体经济组织成员资格。 三、农村集体经济组织成员享有的集体经济组织收益分配权不能通过集体表决剥夺 农村集体经济组织的成员权包括经济权利又称自益权、经济民主管理权又称共益权两种内容，其根本特点就在于权利基于成员的资格而产生，与成员资格相终始。所以，农村集体经济组织成员资格的认定，是公民的一种基本权利，关系到成员的经济、政治、民主等一系列的权利，不属于村民自治事项，不能通过村民集体表决、投票等方式来决定。同样，农村集体经济组织收益的分配权也一样，是公民的一种基本财产性权利，不能通过村民集体表决、投票等方式来决定哪个应当享受、哪个无权享受。 根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民会议可以讨论决定村集体经济所得收益的使用、村民的承包经营方案、宅基地的使用方案及涉及村民利益的其他事项，但村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。从上述规定可以看出，村民的自治不是完全的自治，应在宪法和法律框架内运行。村民会议可以讨论决定村集体经济所得收益的使用方案、方式（如用于兴建水利、农业科技改革、投资、兴建学校、捐资助贫、支持奥运等等），但并不能讨论决定哪些村民可以享受村集体经济所得收益及分配等事项，因为后者，实际上是公民应享受的合法财产权等公民的基本权益，是农村集体经济组织的成员权最主要的内容之一，不能由他人确定而是由法律直接规定的。本案中原告已经取得农村集体经济组织成员资格，被告通过讨论决定原告不享受集体经济组织收益的分配，侵犯了原告的合法财产权利，因此不应当得到支持。 （105）征地补偿费用分配纠纷如何定性 【案情】 作者：于都法院 肖庆华 曾照旭 （106）征地补偿费用分配纠纷是否属于民事纠纷 「案情」 原告罗建有世居于被告于都县贡江镇蔬菜场村上坝村民小组。1998年间原告农转非户口落在于都中学居委会，并一直耕种家庭承包经营的耕地。2002年8月1日原告户口迂回被告村小组，2003年7月、8月，因县城市建设需要，被告村小组的土地被陆续征用，由此被告获得相应的征地补偿费。被告将征地补偿费分配给部分村民，未把原告列入分配名单中。原告多次与被告协商，要求给付13000元征地款，被告于2004年4月29日、30日会议决定，分配给原告征地款5470元，原告仍要求被告支付尚差的7530元未果，遂诉至本院。 「分歧」 本院在审理此案中对征地补偿费用分配纠纷的性质存在较大的分歧，一种观点认为，根据2001年12月31日，最高院研究室对陕西省高级法院做出的《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷，人民法院应否受理的答复》（即法研[2001]116号答复）指出：农村村民因土地补偿费、补助费、安置费与村民委员会发生纠纷，人民法院的受理问题参照法研[2001]51号答复办理。该答复认为：人民法院应当依法受理农村集体经济所得利益分配纠纷，同时认为村民与村委员会之间的该类纠纷属于平等主题之间的民事纠纷，上述最高人民法院研究室的两个答复，表明最后奥人民法院研究室认为村民与农村集体经济组织就土地补偿费用和安置补助费发生的纠纷属农村集体经济所得收益分配纠纷，其案件性质属民事案件。第二种观点认为，征地补偿费用分配纠纷属于行政案件。 「点评」 笔者同意第二种观点，主要理由如下： 1、将征地补偿费用分配纠纷定性与平等主体之间的财产争议过于牵强 2005年9月1日起实行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（下称解释）明确规定，承包地征收补偿费用分配纠纷属于人民法院民事受案范围，但规定集体经济组织成员用于分配的土地补偿费用数额提起民事诉讼的人民法院不予受理。同时规定，尚未就土地补偿费用在农村集体经济组织内部分配办法制定地方立法的省、自治区、直辖市，其适格的农村集体经济组织成员方可通过民事诉讼主张其份额。《解释》的内容表明，农村集体经济组织成员的资格和土地补偿费用的分配数额应有农村集体组织按民主议定程序确定。 征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。对土地补偿费用分配的方法，首先应界定土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费的性质，地上附着物和青苗的权属较明确，该项争议属于民事争议不难理解。但将安置补助费和土地补偿费的分配争议亦认为是平等主体之间的财产争议过于牵强。笔者认为村民与农民集体经济组织之间就这两项费用的分配争议更符合行政争议的特征。 要界定征地补偿费用分配纠纷是属于民事纠纷还是行政争议，我们需要对民事纠纷和行政争议这一概念做一个区分。民事纠纷主要解决的是平等主体之间的因财产关系和人身关系而引发的纠纷。而行政争议是指行政机关在实施行政管理活动中发生的法律争端。构成行政争议必须同时具备以下三个个条件：（1）争议的双方，其中有一方是行政机关。（2）争议是由行政机关实施行政管理行为引起的。（3）行政争议是以行政机关依其职权，因其作为或不作为与公民、法人或其他组织形成行政法律上的法律行为为前提。没有行政机关行使职权的行为，行政争议便不存在。也就是说要界定某一争议是否属于行政争议需要满足行为的一方是行政主体，争议的发生原因是由公务行为引起的，行为具有公务性。与民事纠纷区别的核心在于争议主体地位是否平等？ 2、征地补偿费用分配纠纷是否属于行政纠纷？ 征地补偿费用分配纠纷是否属于行政纠纷，首先需要对在征地补偿费用分配中村委会的职能做出判断。村委会在履行征地补偿费用分配中职能如何界定？ 第一、在征地补偿费用分配纠纷当事人之间的地位具有不平等性。 根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村委会有协助基层人民政府从事行政管理工作的公务职能。行政必须是具有面向社会的公共意义上的目，村集体经济组织内部的事务虽不是法律意识的行政，但根据法律法规规定属于对公共事务进行管理的行政。村委会在协助基层政府从事行政管理工作时，其行使的是管理公共事务的行政管理职能此类事务并不是基层组织本身的职责与权力，在村委会等基层组织协助政府对有关公共事务进行管理时，与公民、法人和其他组织处于不平等的地位。如《土地管理法律》规定村民建行申请宅基地使，村委会等基层组织应承担初步确定宅基地的位置并予以上报审批的职能，《户籍管理条例》规定的户籍的迁出或迁入需经村委会等据称组织开出同意接受或迁出证明，这两条需要村委会等基层组织开据证明或上报审核审批的规定明示给予法规的授权，是协助行政管理的管理社会事务的行为目的，不同村民与基层组织之间的借贷、买卖等平等主体之间的民事法律关系，它与行政机关数一种协助行政法律关系。村民对基层组织的上述协助公共权力的行为不服时，不能像平等主体一样提起民事诉讼，职能依据行政诉讼法的规定对村基层组织的协助行政行为提起行政诉讼。 第二、对征地补偿费用的分配村委会具有管理权。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条授予村委会等基层组织对土地征用补偿费用的管理职权明确规定需要安置人员的安置补助费由农村集体经济组织管理和适用这是法规授予村委会等基层组织土地征用补偿费用管理权的体现。 第三、在征地补偿费用分配中村委会的行为属于履行公务职能，具有公务性。 行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职权的国家机关，其核心在于行政机关的职能具有公务性。公务性是指关系到不不特定多数人的利益，并具有裁量性、判断性、决定性的事务。 根据2000年4月29日，全国人大常委会关于《中华人民共和国刑法》第93条第2款的解释明确规定，村委会等村基层组织人员协助人民政府从事土地征用补偿费用管理工作的，属于刑法第93条规定的“其他依照法律从事公务的人员”。土地征用补偿费用的管理包括分配、处理等内容，按照解释的规定，村委会等基层组织人员在从事管理土地征用补偿费用的公务时，若是利用职务上的便利，非法占有土地征用补偿费，或者挪用该项费用，构成的是贪污罪活挪用公款罪而不属于侵占村集体其他非公务财产构成职务侵占罪。征地补偿费用的分配涉及到不特定多数人的利益，村委会在分配起着裁量性、判决性的作用，其符合“公务性”的要求。全国人大常委会以法律解释的形式明确了土地征用补偿费用的管理分配属于公务性质，不同于村基层组织对集体其他收益的管理分配属于民间性质的事务或者说是该单位内部的事务。 征地补偿费用时国家给予农村集体经济组织和村民个人的有关补偿费用，其中的安置补助费牵涉到村民失地后的生产生活及今后的出路问题，全国人大常委会以法律解释的形式明确其公务性质，充分体现了国家对征地补偿费用管理的高度重视。征地补偿费用不能象农村集体经济组织的其他收益的处理，由村民委员会或村民会议表决决定，国家行政和司法基本上不对这些收益的管理分配事项进行干预。 综上所述，征地补偿费用分配纠纷是在村委会履行其公职职能，行使其行政管理活动中发生的法律争端，当事人主体之间的地位具有不平等性的行政争议。对于征地补偿费用分配纠纷应认定为行政纠纷，适用行政诉讼法的有关规定受理。 江西省于都县人民法院·肖庆华曾照旭 |
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