美国防治司法腐败的六大对策

2014-02-28  舌遇牙

    近年来,司法腐败问题已经成为国际社会关注的重大问题之一。各国学者、政策制定者都高度关注法律在社会发展中的重要作用,司法腐败问题也必将与经济、政治和社会发展紧密相关。那么,究竟该如何防治司法腐败呢?不同国家会采取不同的对策,这些对策取决于很多因素——在该国最需要解决的问题是什么?地方参与者最主要的需求是什么?政府机构可以提供什么样的资源以及时间如何安排等等。

    综观各国防治司法腐败的实践,将对司法腐败的“诊断”与改革方案的目标密切联系在一起,无疑是最为重要的。为确保司法廉洁,防治司法机关的腐败行为,我们从“诊断”司法腐败着手,设计防治司法腐败的方案,推进改革方案的实施,并对结果进行评估。通过一系列应对措施,防治司法腐败不仅需要参与者的高度关注,而且需要公开和灵活的政策对话、全局性的规划以及有效的沟通。

    2009年,我们提出了关于防治司法腐败的六大对策。以下对策力图为防治具体的司法腐败问题提供一个总体性的指引。当然,不是所有的问题都能够在以下对策中得到解决。同时,我们必须再次充分认识到防治司法腐败问题的重要性。

    对策一:

    法官选任和任职保障

    那些受政治庇护、甚至存在腐败行为的不称职法官是无法实现司法机关独立、公正、问责、透明的高标准的。科学的法官选任制度是极其重要的。

    法官选任应对符合资格的候选人进行独立的审核。一些国家建立了法官委员会,承担法官选任以及其他的法院管理职能。还有一些国家也建立了法官委员会,但是该委员会只负责对空缺的法官职位进行补选。第三种办法是要求候选者完成专业学习并通过考试,以使其具备担任法官的资格。在美国的很多州,法官选任一般会考虑司法机关的政治化倾向问题。

    所有这些法官选任方法都不尽完美,也会存在政治性或者其他方面的问题,因此,法官选任办法必须具有最大限度的透明性,最好在参与过程中能够不断更新选任规则和标准,并公之于众。任命机构的成员也应进行公开选任。律师协会或其他社会团体应对候选人的资格进行公开和独立的审查。此外,法官选任也应接受媒体的监督。

    司法的独立性与法官任职保障息息相关。如果法官在政治权威下任职或者任期很短,特别是与选任机构保持密切联系,那么,法官非常容易受到政治干涉。法官任期较短(经常受制于强制性退休年龄和行为的规定)或者长期固定的任期,会影响司法机关的独立性。

    对于合格的法官,维护和保持他们的独立性比保护其不被免职更为重要。保持法官薪资不被减免或免职、合理的工作条件(薪资、办公设施以及装备、人员配备以及工作量)以及公平的晋升机制,都有助于保障法官任职的连续性和一致性,也有助于法官廉洁司法。可以说,法院工作人员在保障司法机关的专业性和廉洁方面是最为关键的因素。但是,很多国家并未充分认识到这一点,在法院管理人员和其他专业人员的配备和工作条件方面,并未给予足够、充分的重视。

    对策二:

    案件管理和审理程序

    正当的程序可以有效减少案件审理中的偏袒和迟延,减少司法机关的腐败行为。很多国家已经进行了大范围的审理程序改革,包括口头审理程序,加强证据立法以及强化辩护程序。在某种程度上,这样的大范围改革对防治腐败行为提供了良好的契机。在那些程序改革开展的比较好的国家,腐败行为发生的机会就比较小,腐败行为的成本也会比较高,这就更有助于司法机关廉洁司法。然而,在民事和刑事司法领域的重要程序性变化(例如变书面审理为口头审理)是大范围的和长期的,且需要付出较高的成本。在这样的程序改革中,地方领导者是重要的推动因素,其他的参与者也起到了积极的作用。

    不论是大范围的程序改革还是某一领域的程序改革,都会出现一系列问题。其中,将特定案件分配给特定的法官就是问题之一。为解决这一问题,随机分案系统应运而生。另一个可能导致司法腐败的原因就是缺乏对案件记录的有效管理。当书记员并不能确保案件材料稳妥保管时,案件材料有可能部分或全部丢失。这时,案件材料的管理就显得尤为重要。一些国家成立了案卷管理中心,请专业管理人员承担案卷管理工作,以保障案卷的准确性,并对案卷进行及时更新。这一做法不仅可以提升工作效率,改善案卷保管条件,而且可以消除通过泄露案件材料获得利益的司法腐败行为。

    另一个较为重要的问题,就是案件管理信息和统计系统,这一系统反映了法官和其他法院工作人员的工作量和工作表现。研究表明,审理中的延迟常常源于法官对案件的疏于管理。但是,过度的审理延迟则是由多种因素导致的,当然也包括腐败行为,如在案件程序转换时,法官有很多机会拖延案件审理的时间。

    在执行中,这种拖延行为也是很常见的。对于败诉者而言,他们有明显的动机来拖延法院判决的执行,因为这样的拖延可以帮助其隐匿或转移财产,因为支付的财产利息可能低于市场利息。判决不能有效地执行,会极大地损害法院判决的权威。在执行过程中,存在各种各样可以拖延执行的情况。其中,最为常见的情况,就是由于执行的程序缺陷而出现的腐败行为,如繁杂的执行程序、执行人员的自由裁量权、恶意申诉以及信息不公开等等。针对这些问题,应采取的对策包括:适当简化执行程序、明确债务人披露和返还财产的责任范围、扩大发现财产线索和财产清算的范围。最为重要的是,对执行行为进行有效的监督,并及时驳回执行中故意拖延执行的申诉。在执行中,经常出现的问题就是司法机关在未充分审查的情况下,就依托自动化的案件管理和统计系统。在案件进入管理和统计系统前,法院必须确保执行程序的高效以及数据的准确性。因此,之前的审查程序就显得更为重要。

    对策三:

    职业道德和司法廉洁

    在司法人员职业行为规范中,被广泛使用的是2002年《班加洛尔司法行为准则》。2007年,美国司法廉洁小组开始起草该准则的注释,以便更好地指导司法人员的司法行为。司法廉洁小组由美国毒品和犯罪问题办公室发起,由最高法院的大法官以及其他资深法官组成。这一小组还起草其他法院工作人员的道德准则。

    正如法律并不一定能达致预期的法律目的一样,司法行为准则的实施只是树立司法人员职业道德的第一步。司法机关的领导者必须确保法官和其他司法人员了解并切实遵守这些行为准则。成功的职业道德规划包括初任培训以及对相关人员的定期培训、为面临道德问题的司法人员提供指引的机制、申诉和执行程序以及公布对违反职业道德行为的处理决定。除了为法官制定全面的职业道德规划,司法机关通常还有责任对司法人员的职业道德规划进行监督。有时,这种监督还要涉及检察官、公益律师、私人侦探,甚至是整个法律职业群体。通常,司法审查会影响律师协会以及其他专业组织的行为规范。司法机关对职业行为的积极监督有助于提升司法机关的效率和公信度,促进司法廉洁。

    职业道德问题并非一个孤立的问题,我们必须将这一问题同法院运行以及对司法人员的激励机制联系在一起。我们必须清楚地认识到,职业道德行为是评价法院工作的重要因素,在对司法人员财产、经费以及其他资源的管理中起到了积极的作用,即可以有效地限制法官的自由裁量权、调查和惩治违反职业道德的行为。

    对于防治司法腐败,一个宝贵的经验就是加强司法机关之间的合作,并强化司法公开。在很多国家,司法机关的职能包括审查行政机关的决定、律师协会的行为规范以及替代性纠纷解决机构的处理结果(从邻里调解中心到国际商业仲裁机构)。法院对其他机构的审查职责保障了这些机构对法律的正确适用,也使法院有能力应对法院自身和其他机构的腐败行为。

    对策四:

    经费保障

    司法机关需要充足的经费保障,以避免司法腐败。司法机关要吸引优秀的人才、为其提供良好的工作条件、进行法院管理以及对司法人员进行培训,这些都需要充足的经费保障。只有这样,司法机关才能实现独立、公正、廉洁、问责和公开。

    在确保司法机关享有充足和持续的经费保障方面,不同国家有着不同的实践经验,很难加以比较。在一些国家,法院的经费预算标准要以政府预算为基准,再乘以固定的比例。在其他国家,司法部或者其他行政机构确定预算的数额,并向议会提案。还有一些国家,司法机关有充分的自主权,其经费预算提案一般会被议会所采纳。关于司法预算的内容、司法预算是否可以因罚款、税费以及其他司法机关的收益而予以增加的问题,并无定论。一些国家不允许逐年减少司法机关的经费预算,或者限制减少某一种类的经费预算(如司法人员的工资)。在预算管理方面,不同国家的做法也不尽相同。但是,普遍的趋势是增加司法机关自身的财政自主权,以增加司法机关的独立性,并对其资源进行有效管理。

    司法机关的经费保障体系往往依赖于国家宪法和长期的法律传统,是很难轻易变化的。尽管如此,我们还应密切关注以下几个问题:

    第一,以国家预算为基础,设定固定的比率来确定司法机关的经费预算,会导致不同年度经费的分配不均,造成某些年度过剩或不足的情况,因为这样的计算方法并未与司法机关的需求和工作联系起来,也消除了经费预算对于提升司法机关工作的积极作用。

    第二,因罚款、税费而增加司法机关经费预算的方法会因收入减少而产生不正当的动机,影响司法公正,并可能限制司法公开。

    第三,司法机关以外的其他部门享有对经费预算和使用的权威,会损害司法机关的独立性,造成政治干预。

    因此,在司法机关经费保障问题上,必须加以重视的三个原则是:

    第一,司法机关的经费预算必须建立在司法机关的管理和统计的基础上。司法机关的管理和统计,反映了法院案件的数量以及工作的效率。

    第二,司法机关在经费保障中应起到实质性的、直接的作用。与其他问题相比,这一点很重要。只有这样,才能降低司法机关的腐败行为,使其免受其他权力机关的政治干预。

    第三,在司法机关经费预算和管理中,公开是关键性的因素。公开可以保障司法机关在公用经费的分配和支出方面是合法、合理的,司法机关也有义务承担相应的责任。

    对策五:

    对司法腐败行为的调查和惩治

    法院裁判正确与否,可以通过上诉程序予以判断。与上诉程序截然不同,司法机关同样需要具备专业知识和专业技能的司法组织,来调查和处理对于法院和法院工作人员的投诉。通常,这些行政部门设在司法机关内部(有时在最高法院,有时在法官协会)。在一些国家,司法部有对法院工作进行行政管理的职责,并有权处理司法机关的纪律问题。这些国家所面临的共同问题就是,必须在保护司法机关不受腐败行为的侵害与保护被投诉司法人员的正当权益之间寻求平衡。

    《联合国反腐败公约》第二条提供了一个切入点。司法机关有职责促进司法廉洁,并防治司法人员的腐败行为。提升职业能力,以完成这一职责,对于促进国际合作和专业协助来说,是十分重要的课题。

    对腐败行为的惩治应是公正和一致的。在被指控有腐败行为时,法官有时被允许辞职,有时被免职(如未尽职责)。法官辞职或免职暗示着对法官司法腐败行为的惩治已经结束。但是,在有些案件中,同样的行为所受到的惩罚会更为严厉。上述惩治措施,在一定程度上容忍了司法腐败行为,并会损毁司法系统的合法性。对腐败行为缺少一致的惩治,反映出惩治机关的能力不足。最大限度地推进司法公开,包括公布纪律规定,可以促进惩治的公正和一致。此外,司法机关也应提升司法能力,以加大对腐败行为的惩治力度。

    除了司法机关的腐败行为以外,很多国家都认为,要对腐败行为有效防治,就必须减少腐败的机会,切断腐败的利益链条,并尽可能地加大腐败行为被查处的几率和对腐败人员的处罚力度。最后,所有这些措施必须依赖于法院的司法能力、惩治力度以及相关法律实施部门,以收集、出示以及采信腐败犯罪行为的证据。当然,对于涉及多重交易、案情复杂、隐匿技术高端的重大腐败案件,司法机关和执行机关通常会由于政治和经济利益,而降低对这些案件的惩治力度,这也会在一定程度上导致司法腐败。此外,《联合国反腐败公约》要求在司法腐败案件中,当事方必须采取措施,防止对司法人员进行虚假指控或干预。 

    对策六:

    公开和公共参与

    正如在法官选任部分提及的那样,正当的程序可以保障司法机关不受政治干预和其他干涉,以最大限度地减少腐败行为,司法行政行为也是一样的。司法机关必须通过促进司法公开、加大公众参与、加强社会监督以及媒体监督等方式,改进审理程序、信息系统、道德标准以及经费管理。

    学术团体以及辩护组织都一致要求通过各种措施,促进司法公开和司法廉洁,减少司法腐败。对于促进司法公开,最为重要的建议如下:

    第一,司机机关应公布关于审判、经费、管理和政务工作的年度报告。

    第二,公布法律解释和司法指导意见。

    第三,让公众知晓诉讼程序。

    第四,公示法官及资深法院工作人员的财产和收入情况。

    第五,加强社会团体对法院工作的监督。

    第六,媒体工作(包括司法机关内设的新闻办公室以及对新闻记者的培训)。

    在公共管理中,让公众知晓必要的信息对于促进公开是非常必要的。特别是,根据《联合国反腐败公约》第十条的规定,各缔约国均应采取必要的措施,提高公共行政部门的透明度。第十三条则规定,在防治腐败的过程中,政府有责任推动公共部门以外的个人和团体,例如民间团体、非政府组织和社区组织等,积极参与预防和打击腐败,并提高公众对腐败行为严重性及其所构成的威胁的认识。这一规定也同样体现在《非洲联盟防止和打击腐败公约》的第九条中。

    很多国家也通过宪法和其他法律,要求政府进行公共报告。然而,对于司法机关来说,只有小部分有关信息报告的法律中有关于报告的明确规定。因此,司法机关必须在立法和判例中对相关问题进行研究,不断改进司机机关公共报告机制。

    在很多国家,社会团体在获得公共信息等方面发挥了重要的作用。公民组织和专业组织对司法机关进行监督,传播相关信息,并为其他社会团体提供法律帮助,这些都促进了司法机关选任的透明度,确保司法机关不受干预,并有助于提升司法效率,为公众提供更好的司法服务。除了对公共部门官员权力进行监督外,公民组织力图对社会利益进行合理的分配,使全社会形成对法律的信仰,并推进社会民主政治的发展。此外,公民组织在合理分配社会利益的同时,也进行了广泛的联合,这对于提升司法廉洁和司法工作都是十分有效的。研究表明,社会组织的参与不仅减少了司法腐败,而且提升了公众对于公共机构的信任。

    另一个比较值得借鉴的经验,就是定期对使用司法资源的人进行调查,以记录他们对法院工作的印象。调查通常会询问他们对于法院工作的评价,例如他们对法院安全检查的感受、法院的指示标志是否清楚、等待审理程序的时间。然而,也可以继续询问他们更为敏感的问题,如审判是否公正、审理程序是否清晰以及法官是否存在索贿行为。通常,法官和法院工作人员都会十分关注这些调查结果,也会根据调查结果,不断提升自身的司法服务水平。

    美国国际开发署和其他部门已经帮助了很多社会团体,以进一步促进司法廉洁。我们经常面临的问题就是,由于缺少持续的财政资助,这些社会团体的运转面临经费上的困难。在某些地区,一些社会组织(如律师协会和商业组织)通过独立的赢利行为,解决资金问题,并对司法机关的行为进行监督(例如,律师协会会在法官选任和更换时,调查律师对于法官工作的评价)。

    (译者单位:最高人民法院司改办)

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