3月30日《中国国土资源报》7版以《土地出让合同属性，是行政还是民事？》为题，对土地出让合同纠纷进行了评析。土地出让合同究竟是行政合同还是民事合同，大家看法不一。笔者认为，应抛开对土地出让合同性质认识的分歧，客观分析土地出让合同纠纷产生的原因，根据不同的情况，寻求相应的法律救济途径。 提起民事诉讼或申请仲裁 因土地出让合同中属于出让方、受让方协商一致，体现平等主体双方的真实意思表示的内容而发生纠纷时，合同的任何一方均可以提起民事诉讼或依合同约定申请仲裁。由于土地出让合同的订立、生效、违约责任等借鉴了民事合同的一般原理和制度，因此适用《合同法》的基本原则和规定来解决土地出让合同中的一些纠纷。如：因土地的交付、出让金的缴纳、不可抗力、违约金、赔偿损失等发生纠纷，受让方、出让方都可以提起民事诉讼或申请仲裁，人民法院或者仲裁委员会依照民事法律规定予以审判或仲裁。 提起行政复议、行政诉讼 因土地出让合同中体现国家监督权、管理权、制裁权的内容而发生纠纷时，受让方可以提起行政复议或者行政诉讼。在国土资源部、国家工商行政管理总局颁布的《国有土地使用权出让合同》示范文本中，有很多内容是法律的义务性规定，体现着国家对土地的监督权、管理权和制裁权。如：受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地；出让人可根据社会公共利益需要，依法提前收回土地使用权；土地使用权的转让、出租、抵押需满足一定条件等。因收回土地使用权、期限届满延续登记、征收土地闲置费等引发土地出让合同纠纷，受让人有权提起行政复议或行政诉讼。也有观点认为，这类纠纷已不是土地出让合同纠纷，因为出让方并不是依据土地出让合同，而是根据有关法律规定作出了某一具体行政行为，如收回土地使用权的决定、行政处罚决定等。土地使用者可以依法提起行政诉讼、行政复议。笔者认为，正是由于土地出让合同包含着很多法律的义务性规定，使得这一合同与一般民事合同有所区别，体现了国家的行政权。因此，当土地出让合同出现纠纷时，应当赋予受让方更多的法律救济途径，允许受让方直接依据土地出让合同提起行政复议和行政诉讼。 实施行政处罚 如果受让方不履行或不完全履行土地出让合同，出让方（市、县人民政府土地主管部门）除了可以提起民事诉讼或申请仲裁，要求受让方承担违约责任以外，还可以根据有关法律规定直接实施行政处罚，强制受让方履行合同。如：受让方未按照土地出让合同规定的期限和条件进行开发利用土地的，市、县土地主管部门可以直接实施警告、罚款、无偿收回土地使用权等行政处罚，这体现了国家的监督管理等行政权力。 请求“继续履行” 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：“受让方逾期未全部支付土地出让金的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。出让方未按合同规定提供土地使用权的，受让方有权解除合同，并可请求赔偿。”但是《暂行条例》没有规定是否可以要求对方继续履行合同。实践中，土地出让合同的违约责任一般是缴纳滞纳金、解除合同、收回土地、支付违约金、赔偿损失等，也未涉及“继续履行”。请求“继续履行”，是指当事人一方违约后，另一方请求国家公力强制违约方继续履行合同义务，以实现合同的预期目标。因此，为保证有效利用、合理配置土地资源这一合同目的的实现，应当允许土地出让合同当事人任何一方有权请求对方“继续履行”。 （作者单位：国土资源部执法监察局） |
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