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十二届全国人大常委会立法规划于2013年10月30日公布，其中已明确的68件立法项目中，制定资产评估法作为已提请审议的项目赫然在列。如果该法律通过，将终结中国资产评估行业20多年没有一部统一法律的历史。
评估立法历史 一直以来，我国缺乏规范资产评估行业的一部基本法律。 1988年国家国有资产管理局的“三定方案”中明确了其有资产评估管理的职责。 1991年国务院颁布的《国有资产评估管理办法》是我国第一部亦是唯一一部针对评估而专门颁布的行政法规，但这部法规只侧重于处置国有资产的评估规范，无法适应市场经济发展对于评估立法的要求。 2006年6月，全国人大财政经济委员会成立了资产评估法起草组，成员单位有国务院法制办、财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、商务部等部门以及评估行业协会、部分评估机构和有关科研院所。 起草组成立以来，深入开展调查研究、考察学习、专题讨论等工作，在对有关方面提出的九份资产评估法草案建议稿分析论证的基础上，于2007年底提出了资产评估法草案初稿。在之后的四年多时间里，起草组又多次征求各方意见，对草案反复认真修改。 2012年2月27日，在十一届全国人大常委会第二十五次会议上，酝酿、起草近六年之久的《资产评估法》草案，首次接受审议。 2013年8月26日，十二届全国人大常委会对《资产评估法》草案进行了第二次审议。 2013年10月5日，《资产评估法》草案二审稿结束征求意见，收到的反馈意见超过3万多条。 对《资产评估法》的争议点 争议之一：《评估法》还是《资产评估法》 目前，我国开展的资产评估服务主要涉及综合资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估等六大类，但分别由财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、商务部和保监会等五部门管理，俗称“五龙治水”。而这也使管理“政出多门”，催生出诸多行业壁垒，在一定程度上制约了整个行业的发展。 在一审稿提出之后，房地产估价机构和土地估价机构纷纷提出抗议，认为该法律偏重于目前狭义上的资产评估行业，感觉动了自身的饭碗。第一个反对的就是《资产评估法》的名称，认为应该更名为《评估法》。然而，我们仔细研究一审稿后，这样的观点其实是错误和狭隘的。 回顾6大评估行业的发展，各大评估行业的发展均有其自身的渊源。《国务院办公厅转发财政部关于加强和规范评估行业管理意见的通知》（国办发〔2003〕101号）更是明确了六大评估行业的专业资格。该文件中明确规定：“三、加强和规范评估行业管理的具体措施：（一）严格评估专业资格设置管理。根据目前我国社会主义市场经济发展的客观需要，设置注册资产评估师、注册房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、保险公估从业人员和旧机动车鉴定估价师等六类资产评估专业资格。”其实在2003年国家就明文规定了这6大行业都是资产评估专业资格。不少房估估机构在引用该文件的时候都故意忽略资产评估专业资格中的“资产”二字。现在房估机构和土土估机构纷纷表示自己不是资产评估机构，岂不是自己打了自己的嘴巴？其次，评估一词在辞海中的解释为“评价和估量”，这是一个动词。纵观我国相关法律，法律的命名均为名词+法的形式，故“评估法”这一称号也不可能成为法律的名称。同时，评估这个动词可以和许多名词相结合，如教学评估、环境评估。单单评估一词作为立法更是对象不明确。一审稿提出《资产评估法》这一名称无疑也是对国办发〔2003〕101号文件的呼应，同时也明确了法律所规定的对象。 争议之二：是否会影响原行业格局 房估机构和土估机构认为《资产评估法》出台之后，原有的注册资产评估师会大量抢占他们原有的市场。其实，这大可不必担心。 中国注册资产评估协会颁布的实体准则均明确规定了专业胜任能力条款，在此基础上，中评协更是研发了《资产评估准则——利用专家工作》。注册资产评估师的职业胜任能力包括两个方面：一是具备从事职业的专业技能和业务素质；二是具备从事专业技能和业务素质范围内工作的能力。这个条款的设计极大地约束了注册资产评估师，避免注册资产评估师从事无胜任能力的项目。通俗地来说，我干不了的活，我也不会干。 当然，房估和土估机构有这样的担心也是有其历史渊源的。房估、土估两大行业20年来无一部行业准则，约束其执业的规程只有《房地产估价规范》和《城镇土地估价规程》。上述两大估价行业缺乏专业胜任能力这一重要观点的灌输。然而RICS-英国皇家特许测量师学会等国外评估组织均有胜任能力等相关制度规定。同时这也是矿业权评估行业在征求意见时发出的声音较弱的原因。矿业权评估实在是太专业了，一般的评估师还真的干不了。 有人认为目前的资产评估机构评估不了房屋土地，亦或是不专业。其实目前资产评估机构在招聘的时候，不是单单招聘财务人员和资产评估专业人员，常常也会招聘工程管理、房地产经济、机械设备、统计学等专业的人员。同时，也有大量的评估人员考取了房地产估价师和土地估价师等执业资格。那么，我想问的是，一个房地产估价人员从房估机构跳槽到资产评估机构，他就会丧失房地产估价的能力？这显然是不可能的。在专业胜任的情况下，评估人员严格地按照执业规程做出的评估我想也是客观公允的。 《资产评估法》的进步意义 资产评估法的立法初衷在于统一管理。全国人大财经委副主任委员乌日图表示，资产评估法的立法宗旨是规范资产评估行为，保护资产评估当事人合法权益和公共利益，促进资产评估行业健康发展，维护社会主义市场经济秩序。 前不久国家海洋局出台了《海域评估技术指引》。该指引明确了海域价格和海域基准价格的定义，厘清了海域价格与海域使用金、海域产品价格、海域资源价格和海洋生态价值等概念的区别与联系，并确立了5种海域价格评估方法。当笔者仔细阅读该指引时发现，国家海洋局单独地设立了海域评估这一新的评估行业。《关于公布海域评估机构推荐名录的通知》（国海管字〔2012〕246号）更是规定了“以招标、拍卖和挂牌方式出让海域使用权涉及确定底价，海域使用权转让涉及确定海域增值收益，海域使用权损害赔偿以及海域使用权提前收回补偿，需要进行海域评估的，应当从《海域评估机构推荐名录》中选择评估机构。”然而这海域评估机构推荐名录中的25家单位中仅有1家为中介机构，其余24家为事业单位。这24家单位中大多也是归属于中国海洋局所管。按照这样的逻辑，以后是不是工业和信息化部可以设置机械评估资质，文化部设置文化评估资质，林业局设置林业评估资质呢？答案当然是否定的。资产评估法的出台就是要解决管理“政出多门”，催生出诸多行业壁垒这一严重制约了整个行业发展的问题。 加快资产评估法立法，不仅是出台一个行业大法，更是新一届政府推进行政管理体制改革，规范社会主义市场经济秩序，推动改革向深水区迈进的重要探索。在二审稿中，突出“向行业协会放权”的立法宗旨进步不小。《资产评估法》草案二审稿规定，资产评估行业可以按照不同领域依法设立行业协会，实行自律管理，接受有关资产评估行政管理部门的监督。进一步向行业协会下放审批权限，如明确由行业协会颁发注册评估师资格考试成绩合格证书，并实施执业注册，取消设立资产评估机构规定的前置许可等，推进政府简政放权、政社分开的改革意图明显。 《资产评估法》的出台也有助于建设健康的评估市场环境。资产评估行业的发展对于服务产权交易、完善经济秩序、维护资产所有者和投资者权益发挥了重要作用，但是由于缺乏行业发展的总体规划和法律规范，再加上行业多头管理、评估市场人为分割，多种行业标准和职业规范并存、行业监管薄弱，在国有产权交易、土地征用、房屋拆迁等领域出现了国有资产流失、交易价格显失公平、资产所有者权益受损、法律责任不清等问题，亟待制定专门的资产评估法律。 如2011年年中，上海浦发银行陆家嘴支行发现一笔高达1.26亿元的问题贷款。在这笔问题贷款中，抵押方“优佳投资”和评估公司存在虚高评估抵押物（房产）价值，套取银行资金的行为，而抵押物正是位于“世茂滨江花园”的一套高档商品房。“优佳投资”之前买入价是2400万元，而上海光华房地产评估有限公司给这套房产的估值达到1亿元。按照当时的市场价格，抵押方可以借此从银行套现4600万元。后上海市房屋土地资源管理局对该公司给予警告、限期整改，并处以罚款的行政处罚。 而备受关注的资产评估法草案二审稿中规定：注册评估师违反本法规定，签署虚假评估报告的，由省级以上人民政府有关资产评估行政管理部门责令停止执业六个月以上一年以下；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，吊销注册评估师执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。评估机构违反本法规定，出具虚假评估报告的，由省级以上人民政府有关资产评估行政管理部门责令停业三个月以上六个月以下；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节严重的，由工商行政管理部门吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。注册评估师、评估机构在执业活动中给委托人或者其他相关当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。二审稿从法律上对资产评估造假作出了明确惩罚措施，特别是提出了赔偿责任，这将是资产评估监管的一大飞越。 实际上，二审稿除了违规的相关处罚更加严格外，对注册评估师的执业要求更加严格。草案一审稿规定，申请执业注册的人员，“在被开除公职未逾两年的”，资产评估行业自律组织不予受理其成为执业注册的人员。而在二审稿中，由原来的“两年”期限增加到“五年”，可见此次立法对注册评估师的执业要求更加严格。二审稿中，更是将草案中注册评估师不得有的行为由七种增加到十种，对注册评估师的执业行为进行了细化和规范，这有利于加强注册评估师的自律，提高整个行业的执行水平，有利于行业的健康发展。 在二审稿中，还提高了注册评估师的准入门槛，对评估师的考核更加严格。草案一审稿第十条第二款规定：“完成经国务院资产评估行业管理部门认可的高等院校资产评估专业课程，取得学士以上学位的人员，可以免试相关科目。”对此，全国人大法律委员会副主任委员丛斌表示，有常委会委员、地方和社会公众提出，注册评估师的准入应从严掌握，不应对一些人员规定免试。为此，全国人大法律委员会经研究，建议删去这一款规定，在二审稿中，取消了免试的这一规定，删去了“完成经国务院资产评估行业管理部门认可的高等院校资产评估专业课程，取得学士以上学位的人员，可以免试相关科目”的条款。 除此之外，二审稿还规定，注册评估师应当按照其注册的专业类别执业，并且只能在一个评估机构执业。业界相关人士认为，资产评估师是一个十分强调专业性的职业，只有立法提高准入门槛，才能有效地选择有用人才，减少各种弄虚作假等造成各类资产流失和侵害所有者权益事件发生，提升评估质量，增强评估行业的公信力。同时，在评估考试内容上可探索3+X的方式，即评估基本原理、评估相关法规、财务会计这3大基础的知识做为必考知识，其他如机械设备、无形资产、房地产评估、土地评估、矿业权知识等作为选考知识，评估人员按照其执业类别选择相应的科目进行考试。 做大市场、做精专业、做强自身是评估行业持续发展的共同愿景。十八届三中全会的胜利召开，为全面深化改革描绘出清晰的路线，为我国经济的发展指明了方向。评估人员需要在从城市基础设施建设、城镇化、资本市场完善、文化产业及网络经济发展等领域寻找行业发展新契机，为“资源、资本、资产、资金”等要素的自由流动提供评估服务和价值咨询。 |
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